В журнале «Управление развитием территории» № 3/2016 была опубликована статья А.Н. Береговских «Как исполнить поручения Президента РФ по итогам Госсовета?».

Предлагаем Вашему вниманию текст данной статьи.

Эту статью я не предлагаю воспринимать как истину, а лишь приглашаю к разговору о государственной, профессиональной и гражданской ответственности за развитие территории нашей с Вами страны. В России нет сегодня стройной системы управления развитием территорий, действующие институты не справляются с задачами создания благоприятной среды жизнедеятельности, улучшения предпринимательского климата и повышения инвестиционной привлекательности территорий регионов и муниципальных образований, без чего невозможно создать ту среду, в которой хотелось бы жить и работать большинству российских граждан.

Многочисленные попытки со стороны профессионального сообщества разделить государственную ответственность за создание комплексной системы нормативно-правового и нормативно-технического регулирования градостроительной деятельности, основанной на передовых научных достижениях и прикладных исследованиях, так и не дали положительного результата.

Подойдем к решению комплексной задачи с другой стороны. Рассмотрим отдельно взятые проблемы, выявленные по итогам заседания Госсовета, посвященного вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности, и попытаемся дать ответ на вопрос – как исполнить поручения Президента Российской Федерации?

Поручения Президента РФ по развитию российского градостроительства

По итогам заседания Государственного Совета Российской Федерации, состоявшегося 17 мая 2016 года, опубликован перечень поручений Президента Российской Федерации – Пр-1138ГС.

Сосредоточим наше внимание на поручениях, суть которых напрямую соотносится с совершенствованием правовых и информационных механизмов управления развитием территорий.

К таким поручениям относятся:

• совершенствование институтов градостроительного зонирования, документации по планировке территорий и их комплексному развитию, а также обеспечение доступа инвесторов к необходимой для строительства градостроительной информации;
• совершенствование процедуры публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, включая повышение доступности для граждан информации о такой деятельности, учет всех поступивших предложений граждан, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также размещение указанной информации в публичных информационных ресурсах;
• устранение противоречий между сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, государственном кадастре недвижимости и Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обратив особое внимание на защиту прав граждан и юридических лиц, являющихся добросовестными приобретателями объектов недвижимости;
• обеспечение приведения правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации, обратив особое внимание на обеспечение доступности информации о видах разрешенного использования и предельных размерах земельных участков, параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• разработка концепций развития и проектов благоустройства улиц, площадей, парков, набережных, а также городской инфраструктуры для занятий физической культурой и спортом;
• принятие мер по разработке и синхронизации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, схем тепло- и водоснабжения, водоотведения муниципальных образований, а также по разработке инвестиционных программ ресурсосберегающих организаций.

Что эти поручения означают?

Во-первых, Госсовет признал, что ни один из установленных законодательством механизмов управления развитием территорий в настоящее время в Российской Федерации эффективно не работает! Взаимной согласованности, синхронизации требуют территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий и принятие решений по развитию инфраструктуры. При этом особое внимание обращается на обеспечение информационной доступности градостроительных данных, на обязательность учета мнений и интересов граждан, на защиту их прав на среду жизнедеятельности и недвижимость.

Во-вторых, Госсовет указал на необходимость совершенствования всех этих механизмов. Остается выразить сожаление, что на основании первого очевидного вывода Госсоветом не принято решение о системной переработке Градостроительного кодекса РФ и организации масштабной работы по созданию всего необходимого комплекса нормативно-правовых, нормативно-технических и методических документов, а также по единовременной переработке планов мероприятий (дорожных карт), направленных на улучшение инвестиционного климата в сферах градостроительства, регистрации прав на недвижимость и энергетики.

Предложения по исполнению поручений Президента РФ

Учитывая, что до настоящего времени, кроме отдельных «точечных» поправок к Градостроительному кодексу РФ (ФЗ от 03.07.2016 № 373-ФЗ; ФЗ от 03.07.2016 № 372-ФЗ; ФЗ от 03.07.2016 № 369-ФЗ), из ощутимых действий в рамках исполнения поручений не сделано ничего, а в регионах и муниципалитетах возникает не мало вопросов относительно способов их исполнения, попробуем некоторые способы предложить. Тем более что принятые поправки вряд ли приведут к скорому положительному результату (сейчас они вызывают больше вопросов, чем дают ответов), а традиционный порядок рассмотрения предложений по внесению изменений в федеральные законы Государственной Думой, которая скопила в своих комитетах многие десятки больших и маленьких предложений, неумолимо приближает нас к юбилейному событию – 100-й поправке к Градостроительному кодексу Российской Федерации, который за свои двенадцать лет жизни так и не вырос в документ, устанавливающий правила реализации государственной градостроительной политики, направленной на создание благоприятной среды жизнедеятельности. Критика кодекса стала привычным обыденным занятием на всех площадках, где отмечают его неоспоримые достижения, а также имеющиеся отдельные недостатки. Такое состояние стабильности мнений настораживает. До недавнего времени складывалось ощущение, что власть в целом довольна результатами своей деятельности, и темпы «развития» ее вполне устраивают. Но выводы заседания Госсовета заронили малую надежду на то, что не все еще потеряно, и нас не засосет окончательно трясина безразличия к собственному будущему.

В помощь лицам, наделенным ответственностью за исполнение поручений, а также выражая готовность разделить эту ответственность профессиональным сообществом, предлагаем рассмотреть целесообразность выполнения следующих мероприятий, направленных на комплексное совершенствование управления развитием территорий в Российской Федерации в целях улучшения качества среды жизнедеятельности.

В объем журнальной статьи, конечно, не могут уместиться детально изложенные предложения. Здесь мы лишь обращаем внимание на масштаб выявленных Госсоветом проблем и обязательность решения этих проблем по-государственному.

1. Разработка Концепции создания системы нормативно-правового, нормативно-технического, методического и информационного обеспечения градостроительного (пространственного) развития Российской Федерации.

Концепция определит роль и место государственной градостроительной политики, цели и задачи всех институтов градостроительного (пространственного) развития, установит назначение и область применения каждого из нормативно-правовых и нормативно-технических актов. В концепции будут расшифрованы основные термины и их определения, сформулированы принципы планирования и проектирования, закреплены связи решений документов различных уровней и поколений.

Концепция разрешит существующие терминологические противоречия, наносящие значительные ущербы действующим управленческим и проектным механизмам. Необходимо дать правовые определения таким терминам, как градостроительное, территориальное, пространственное планирование и развитие.

Только отсутствие государственной системы управления развитием территорий может объяснить такие казусы, как отсутствие законодательного определения пространство-образующего термина «планировочная структура» при наличии детальных определений таких хозяйственных терминов, как «парковка», которые тоже, бесспорно, нуждаются в определениях, но всему должно быть свое место.

Как соотносятся стратегии, документы территориального планирования и нормативы градостроительного проектирования? Что первично – генеральный план или правила землепользования и застройки? Или это вообще разные, не зависимые друг от друга институты развития? Генплан – это план действий для городской администрации, которая планирует, а затем обеспечивает строительство социально значимых объектов – школ, детских садов, стадионов, парков и автомобильных дорог. Правила землепользования и застройки – это документ для инвестора, для собственника, для застройщика, он определяет, где, что и какое может быть построено в городе или другом поселении. Связи первого и второго документов, очевидно, крепкие, но сегодня в законах существует множество пробелов и явных противоречий, которые просто не могут дать возможность исполнить поручение Президента РФ о «синхронизации документов территориального планирования и градостроительного зонирования».

Нужно определиться и с другими зависимостями территориального планирования, зонирования и планировки – кадастр недвижимости, гослесфонд и многие другие вопросы требуют ответов.

2. Принятие Территориального (рабочее название) кодекса Российской Федерации.

Учитывая существующую перезагруженность Градостроительного кодекса РФ, а также искусственно вовлеченную в сферу градостроительства деятельность по территориальному планированию и зонированию, часть которой тем более является еще и деятельностью по планированию стратегическому, настало время ставить вопрос об изъятии территориального планирования из состава градостроительной деятельности. Планировать можно не только стройку… Территориальный же кодекс сможет взять на себя вопросы правового регулирования планирования и использования территорий страны в целом, ее регионов и муниципальных образований. Территориальное зонирование, которое рано или поздно придет на смену категориям земель, также войдет в ведение Территориального кодекса РФ.

Административно-территориальное деление у нас вообще не зависит ни от стратегического социально-экономического планирования, ни от территориального. Оно находится в плоскостях политических амбиций и договоренностей, но управление территориями регионов и муниципальных образований должно осуществляться на основе решений стратегий и документов территориального планирования. Системы расселения и агломерации – это также вопрос Территориального кодекса РФ.

Здесь же будут урегулированы вопросы ограничений использования территорий, накладываемых различными охранными и защитными зонами.

Сегодня единственной точкой сборки, объединяющей вопросы сохранения культурного наследия, учета при осуществлении градостроительной деятельности природоохранных ограничений, предупреждения вероятных чрезвычайных ситуаций, связанных с природными или техногенными проявлениями, является государственный кадастр недвижимости, ведением которого занимается Росреестр. Но Росреестр – это лишь государственный регистратор прав на недвижимость, а всевозможные зоны и границы вносятся в него только как сведения, рассматриваемые в качестве дополнительных ограничений прав собственности на недвижимость. Никаких полномочий у Росреестра по определению правил и требований к скорейшему установлению всех ограничителей территориального развития нет и быть не должно. А потому за более чем двадцатилетнюю жизнь кадастр так и не наполнился названными сведениями.

Кадастр, призванный обеспечить защиту прав каждого конкретного собственника недвижимости и сформировать налогооблагаемую базу как сумму объектов недвижимости, не может (и не должен!) решать интегральную задачу определения территориальных ограничений и потенциалов развития. К слову замечу, что до сих пор только планируется создание единой электронной картографической основы, предназначенной для решения всех государственных задач, связанных с использованием пространственных данных. Это тоже вопрос Территориального кодекса РФ. Ну и, конечно, федеральная государственная информационная система территориального планирования должна реализовать все задачи, сформулированные Территориальным кодексом РФ.

3. Подготовка «Инструкции о порядке разработки, согласования и утверждения нормативов градостроительного проектирования, документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий».

Инструкцию предполагается утвердить Постановлением Правительства РФ взамен до сих пор действующей в части, непротиворечащей Градостроительному кодексу, «Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации» (Госстрой, 2003 г.). С момента принятия нового Градостроительного кодекса РФ прошло почти двенадцать лет, но инструктивных документов, устанавливающих требования по его реализации, так и не последовало. Утверждены лишь методические рекомендации в отношении документов территориального планирования, и то не всех (нет рекомендаций по подготовке схем территориального планирования муниципальных районов).

Назначение и содержание нормативов градостроительного проектирования определены Градостроительным кодексом РФ с 2014 года, но единых требований к подходам по установлению расчетных показателей мощности и доступности объектов регионального и местного значения не существует. В различных регионах, а также у разных организаций-разработчиков существует свое представление о смысловом назначении нормативов и их содержании.

Не решенным остается даже вопрос определения перечней объектов регионального и местного значения, для которых нормативы устанавливают расчетные показатели. Законодатель дал право регионам утверждать такие перечни законами субъектов РФ. Воспользовались таким правом вдумчиво и ответственно далеко не все регионы, многие из них лишь «переписали» соответствующие строчки из Градостроительного кодекса РФ.

Необходимо также уточнить статус нормативов градостроительного проектирования. В отдельных регионах до сих пор нормативы утверждаются приказом министерства строительства. То есть строительное министерство само для себя определяет, сколько нужно запроектировать, а затем построить больниц, школ, библиотек, детских садов и дорог. Справедливости ради нужно отметить, что большого вреда такие нормативы не приносят, так как практически не используются при разработке генеральных планов и прочих градостроительных документов, которые не подвергаются государственной экспертизе и по-прежнему утверждаются в соответствии с порядком, установленным региональной или местной профессиональной «традицией».

Фактическое же планирование ведется на основании комплексных программ развития социальной, транспортной и коммунальной инфраструктур, подготовкой которых занимаются соответствующие министерства и департаменты, к полномочиям которых относятся здравоохранение, образование, культура и спорт, транспортное и коммунальное обслуживание населения. Строительство запланированных в программах объектов должно осуществляться на основе проектов планировки и межевания, которые, в свою очередь, могут быть подготовлены, только если градостроительным регламентом в составе правил землепользования и застройки соответствующие виды и параметры разрешенного использования предусмотрены.

Именно потому что все названные документы не всегда и не в полной мере согласованы друг с другом, возникают так называемые «административные барьеры» даже при организации строительства объектов регионального или местного значения, не говоря уже о сложностях возведения коммерческих объектов.

Представляется целесообразным в Инструкции прописать все основные правила подготовки градостроительных документов, обеспечивающие согласованность решений, что и позволит исполнить поручение Президента РФ по «синхронизации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, схем тепло- и водоснабжения, водоотведения муниципальных образований, а также по разработке инвестиционных программ ресурсосберегающих организаций».

4. Подготовка «Методических рекомендаций по разработке нормативов градостроительного проектирования, документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий».

Методические рекомендации заменят действующий в настоящее время Свод правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СП 42.13330.2011», который никак не вписывается в существующее правовое поле Российской Федерации. Свод правил – правопреемник строительных норм и правил (СНиПов), которые призваны реализовать закон о техническом регламенте, то есть СНиП может устанавливать нормы только в целях обеспечения надежности и безопасности. К таким нормам можно отнести противопожарные нормативы, правила по обеспечению помещений инсоляцией, требования по обеспечению доступности к социально значимым объектам маломобильных граждан и т.д.

Само название документа сегодня противоречит Градостроительному кодексу РФ, так как такой вид, как «документация по планировке и застройке» в кодексе просто отсутствует, а его содержание противоречит современному пониманию территориального планирования и градостроительного зонирования еще больше. Действующий свод правил постоянно «путается» в понятиях, он не видит разницы между функциональным и территориальным зонированием, чем вводит в профессиональный ступор тех, кто пытается использовать документ в своей работе. А если учесть, что лицензирования профессиональной деятельности в сферах территориального планирования и градостроительного зонирования нет, образования соответствующего также получить практически невозможно, невнятный документ порождает невнятную деятельность.

Законодатель наделил именно нормативы градостроительного проектирования правом устанавливать минимальные расчетные показатели обеспеченности и доступности социально значимых объектов для населения, но не всех социально значимых объектов, а только тех, которые отнесены к объектам регионального или местного значения. К таким объектам не относятся объекты торговли, общественного питания, бытового обслуживания и множество других объектов, за создание которых не отвечают уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, но для строительства которых они (органы власти) должны создать условия. Значит в методических рекомендациях не должна идти речь об установлении нормативной площади торговых залов на тысячу жителей!? Как обеспечить строительство того, к чему ты ни малейшего отношения не имеешь? Даже с определением тысяч жителей в кварталах или микрорайонах сегодня большие проблемы… Как можно задать норму по покупке квадратных метров жилой недвижимости тем, кто тратит собственные деньги? Или ввести порядок, продавать только по норме?! Запретить, как в советские времена, прописывать бабушек и прочих родственников, если они нарушают нормативное количество проживающих… Зачем устанавливать нормативы по обеспечению жителей многоквартирного жилого дома детскими песочницами и спортивными площадками? А может быть, в этом доме не будет вообще детей? Мы ведь не нормируем планировку земельного участка при индивидуальном жилом доме? Зачем пытаемся контролировать устройство быта на земельном участке, находящемся в общей долевой собственности?

Стоит обозначить еще одну ключевую тему пространственного проектирования – это различные плотности, в том числе плотность застройки планировочных кварталов при различном функциональном назначении, плотность улично-дорожных сетей в зависимости от назначения территорий, уровня автомобилизации и прочих специфических условий. В каком документе должны быть заложены методические основы определения плотностей, и в каком документе должны устанавливаться их предельные показатели? По нашему мнению, в рамках действующего законодательства допустимая плотность застройки может быть установлена правилами землепользования и застройки в составе градостроительного регламента использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах территориальной зоны, который содержит не только виды разрешенного использования, но и допустимые параметры строительного освоения. Но для реализации такой возможности нужно пересмотреть многим муниципальным образованиям подход к установлению видов и границ территориальных зон, принимая во внимание, что градостроительный регламент в равной степени относится ко всем земельным участкам и объектам капитального строительства в пределах территориальной зоны. Это значит, что территориальная зона должна устанавливаться с учетом принципа однородности, она не может включать в себя одновременно и школы, и детские сады, и гаражи, и торговые центры, так как требования к плотности застройки для объектов различного назначения различны. Также это значит и то, что территориальная зона – это элемент более мелкий, чем зона функциональная. Функциональная жилая зона может включать в себя наряду с жилыми домами все объекты повседневного и эпизодического обслуживания населения, необходимые для комфортного проживания. В пределах функциональной зоны в генплане определяются места размещения объектов местного значения. А вот территориальная зона – это территория, на которую распространяется единый градостроительный регламент! Таким образом, функциональная зона, установленная в генеральном плане, как правило, «распадается» на несколько территориальных зон в правилах землепользования и застройки.

Преемственность решений генерального плана в правилах должна быть обязательной. Но на деле в условиях действующей нормы об обязательности принадлежности земельного участка (независимо от его статуса) только к одной территориальной зоне реализовать такое логически обоснованное условие невозможно. Яркими примерами, демонстрирующими эту невозможность, могут стать и крупные земельные участки, занятые неэффективно работающими промышленными предприятиями, будущее преобразование которых в целях развития жилищного, рекреационного и общественно-делового развития утверждено генеральным планом посредством установления нескольких соответствующих функциональных зон. Транслировать это решение в правила невозможно, и муниципалитеты сохраняют регламент использования всей огромной территории за промышленностью, которая в этом месте уже никому не нужна, в том числе и собственникам недвижимости. К таким же примерам можно отнести прилегающие к селитебной территории огромные участки сельскохозяйственного назначения. Вопрос частичного преобразования сельскохозяйственных земель встречается с дополнительными правовыми трудностями, так как нельзя включить в состав населенного пункта часть земельного участка. Нужно сначала провести раздел участка, а уже затем внести изменения в правила землепользования и застройки, и только потом у вас появится возможность разработать проект планировки и межевания, решения которого приблизят вас к началу инвестиционного цикла в строительстве.

О каком благоприятном инвестиционном климате можно вообще вести речь при такой нормативно-правовой конструкции? А статья моя превращается в сплошные штормовые предупреждения, перечисление которых можно продолжать еще долго.

Систему нормирования различных показателей документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий необходимо пересмотреть кардинально!

Именно методы определения показателей градостроительного планирования, а не их числовые значения необходимо описать в методических рекомендациях.

5. Разработка нормативно-правовой и нормативно-технической базы для создания информационно-аналитических систем управления развитием территорий.

Нет, мы не будем говорить здесь только о преобразовании существующих информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), которые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ представляют собой архивы градостроительных документов (в том числе электронные), в настоящие системы, обеспечивающие автоматизацию процессов в рамках исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг в сфере градостроительства с учетом электронного межведомственного взаимодействия.

Проблема еще более значительная! В наш цифровой век, когда уже все сферы человеческой деятельности не мыслят себя без компьютеризации, управление пространственным развитием как будто осталось в прошлом веке.

Решение всех обозначенных ранее проблемных задач может быть эффективным только при создании системы взаимосвязанных информационно-правовых институтов развития. Такие институты должны строиться вокруг модели управления развитием территории региона или группы муниципальных образований, объединенных социально-экономическими и транспортно-коммунальными связями.

Основным информационным ресурсом новых (усовершенствованных) систем управления должны стать не документы (в том числе электронные), а пространственные данные обо всех объектах, как существующих, так и планируемых к развитию или созданию.

Такие системы должны обладать аналитическими возможностями и использоваться как при планировании, так и при мониторинге исполнения планов. Такие системы смогут играть роль своеобразного «пульта управления», доступ к которому распределен между ответственными подразделениями согласно установленным полномочиям. При обнаружении «проблемного участка» в системе должна быть возможность устранить проблему с учетом всех зависящих от этого участка элементов.

Такие системы должны обеспечивать открытость планирования и реализации всех градостроительных решений с возможностью интерактивной «обратной связи», что также обеспечит повышение эффективности управления в целом, и при положительных оценках территориальных изменений предпринимательский климат станет более привлекательным для потенциальных инвесторов.

Только информационно-аналитическая система управления развитием территории, включающая в себя настраиваемый (редактируемый) информационный ресурс в объеме, необходимом для целей планирования, программирования и мониторинга реализации всех решений, связанных с развитием территорий, может сегодня обеспечить «прорыв» в комплексном социально-экономическом и пространственном развитии.

Синхронизация документов, подготовка которых осуществляется разными ведомствами на разных уровнях управления и зависит от постоянно вносимых изменений в федеральное законодательство, невозможна!

А вот создание объектно-ориентированной автоматизированной модели для целей эффективного управления развитием регионов и городов, в том числе для планирования, проектирования и мониторинга реализации – задача выполнимая!

С pdf-версией журнала «Управление развитием территории» № 3/2016 можно ознакомиться по ссылке: http://www.gisa.ru/116562.html