Дан анализ изменений законодательных актов в области обеспечения пожарной безопасности за последнее время. Затрагиваются вопросы противоречивости некоторых нормативно-правовых актов.

Законодательство Российской Федерации в области пожарной безопасности представляет собой дифференцированную систему нормативных правовых актов, основанную на принципах субординации и скоординированности ее структурных компонентов.

Законодательство в данной сфере имеет вертикальную структуру, основу которой составляет Федеральный закон № 69-ФЗ “О пожарной безопасности” [1]. В развитие положений данного закона приняты нормативные правовые акты федерального и ведомственного уровней, которые содержат механизмы реализации его норм и составляют нормативную правовую базу в области обеспечения пожарной безопасности.

Совершенствование законодательного и нормативного правового регулирования в области пожар ной безопасности подразумевает устранение пробелов в праве и разрешение правовых коллизий. Наличие пробелов в праве объективно возможно, а в некоторых случаях даже неизбежно в силу того, например, что законодатель не всегда может учесть все жизненные ситуации, требующие правового регулирования, а также вследствие того, что общественные отношения постоянно развиваются. Как справедливо заметили в своей работе Ю. Л. Воробьев, С. П. Амельчугов, И. А. Болодьян и др. [2], “единственным способом устранения пробелов в праве является принятие соответствующего нормативного правового акта”.

За последние два года были приняты нормативные правовые акты, существенно изменившие подход к решению проблемы обеспечения пожарной безопасности. На их принятие повлияла не только проводящаяся в стране административная реформа, но и аномально жаркое лето 2010 г., которое привело к возникновению лесных и торфяных пожаров практически на всей территории Российской Федерации.

С учетом сложившейся обстановки в стране Федеральным законом № 442-ФЗ [3] были внесены изменения в Лесной кодекс Российской Федерации [4] и ряд других законодательных актов. Перечислим эти изменения.

1. Лесной кодекс дополнен ст. 53.1 “Предупреждение лесных пожаров”, ст. 53.2 “Мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров”, ст. 53.3 “Планы тушения лесных пожаров”, ст. 53.4 “Тушение лесных пожаров”, ст. 53.5 “Ограничения пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности или санитарной безопасности в лесах”, ст. 53.6 “Мероприятия по ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров”, ст. 53.7 “Мероприятия по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров”, ст. 53.8 “Выполнение работ по охране лесов от лесных пожаров”. В текст кодекса были внесены также изменения, связанные с вопросами тушения лесных пожаров (ст. 52 “Охрана лесов от пожаров”, ст. 53 “Пожарная безопасность в лесах”) и ряд других

2. В Федеральный закон № 68-ФЗ “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” [5] внесены следующие изменения:

• расширены полномочия Правительства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Теперь Правительство Российской Федерации определяет порядок введения чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях такой чрезвычайной ситуации (ст. 10);
• отрегулированы вопросы финансового обеспечения установленных Федеральным законом [5] мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров (ст. 24). Данными изменениями разграничены расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, возникшие вследствие лесных пожаров.

3. Текст Федерального закона № 69-ФЗ [1] дополнен ст. 22.1 “Реализация мер пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров”. Внесены также изменения в ч. 2 ст. 30 “Особый противопожарный режим” Федерального закона [1]. Данные изменения определяют, что на период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение ширины противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и другие подобные меры).

4. Расширен перечень обязанностей собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по их использованию (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации [6]). В результате к их обязанностям относится не только осуществление мероприятий по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, но и осуществление мер пожарной безопасности (абз. 4 ст. 42).

5. Ужесточены санкции за нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32 КоАП РФ) [7]. Расширен перечень статей КоАП РФ, за нарушение которых должностные лица государственных учреждений, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (п. 8 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ).

Не осталось без внимания и законодательство о местном самоуправлении. Так, в результате изменений согласно п. 6 ч. 2 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” [8] в собственности поселений также может находиться имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности.

6. Внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УК РФ) [9]. В частности, ст. 261 УК РФ ужесточены санкции за уничтожение или повреждение лесных насаждений.

Кроме того, Федеральным законом № 420-ФЗ [10] изменены санкции за умышленное уничтожение или повреждение имущества (ст. 167 УК РФ), уничтожение или повреждение имущества по неосторожности (ст. 168 УК РФ), нарушение требований пожарной безопасности (ст. 219 УК РФ).

Претерпело существенные изменения и законодательство о лицензировании отдельных видов деятельности. Так, с введением в действие Федерального закона № 99-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” [11] в ноябре 2011 г. Утратил силу Федеральный закон № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” [12].

Согласно ст. 12 Федерального закона [11] лицензированию подлежат следующие виды деятельности в области пожарной безопасности:

• деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров (п. 14 ч. 1 ст. 12);
• деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожар-ной безопасности зданий и сооружений (п. 15 ч. 1 ст. 12).

В части деятельности по тушению лесных пожаров положения ст. 12 Федерального закона [11] применяются с 1 января 2012 г.

Указанные выше изменения способствовали принятию соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации [13–15].

Отметим также, что 6 мая 2011 г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный за-кон № 100-ФЗ “О добровольной пожарной охране” [16]. Предметом регулирования данного Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией физическими лицами и юридическими лицами – общественными объединениями права на объединение для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, а также в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений пожарной охраны.

Настоящий Федеральный закон [16] устанавливает правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, права и гарантии деятельности общественных объединений пожарной охраны и добровольных пожарных, регулирует отношения добровольной пожарной охраны с органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

В июне 2011 г. Федеральным законом № 120-ФЗ [17] внесены изменения в ст. 20. 4 КоАП РФ. Теперь данная статья содержит 8 частей, в соответствии с которыми к административной ответственности привлекают за:

1. нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 и частями 3–8 ст. 20.4 КоАП РФ;
2. те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима;
3. нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности по обеспечению зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения;
4. нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений;
5. повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 или 4ст. 20.4 КоАП РФ;
6. нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение вреда здоровью человека легкой или средней тяжести;
7. неисполнение производителем (поставщиком) обязанности по включению в техническую документацию на вещества, материалы, изделия и оборудование информации о показателях пожарной опасности этих веществ, материалов, изделий и оборудования или информации о мерах пожарной безопасности при обращении с ними, если предоставление такой информации обязательно;
8. нарушение требований пожарной безопасности по обеспечению проходов, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям.

В июле 2011 г. Федеральным законом № 242-ФЗ [18] были внесены изменения в Федеральный закон № 69-ФЗ [1]. Данные изменения существенно повлияли не только на организацию пожарной безопасно сти в стране, но и на деятельность органов государственного пожарного надзора.

В результате происшедших изменений:

• введено понятие “федеральный государственный пожарный надзор” взамен прежнего “государственный пожарный надзор” (ст. 1);
• изменены основные функции системы обеспечения пожарной безопасности (ст. 3);
• определено, что понимается под органами государственного пожарного надзора (ст. 5) и какие структурные подразделения относятся к их числу (ст. 6);
• изменены права должностных лиц органов государственного пожарного надзора, предусмотренные ст. 6;
• уточнено положение ст. 16 “Полномочия федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности” Федерального закона [1] в части организации и проведения федерального государственного пожарного надзора;
• введена ст. 6.1 “Особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора”. Данная статья регулирует отношения, связанные с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” [19].

Однако необходимо отметить, что законодатель, скорее всего, ошибся, назвав среди оснований для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок и для проведения внеплановой проверки изменение класса функциональной пожарной безопасности объекта защиты и поступление в орган государственного пожарного надзора сведений об изменении класса функциональной пожарной безопасности объекта защиты.

Данные выводы небезосновательны, поскольку Федеральный закон № 123-ФЗ “Технический регламент о требованиях пожарной безопасности” [20] в контексте ст. 2 “Основные понятия”, ст. 29 “Пожарно-техническая классификация зданий, сооружений, строений и пожарных отсеков”, ст. 64 “Требования к декларации пожарной безопасности”, ст. 69 “Противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями”, ст. 87 “Требования к огнестойкости и пожарной опасности зданий, сооружений, строений и пожарных отсеков” и других статей указывает на класс функциональной пожарной опасности, а не на класс функциональной пожарной безопасности.

Список литературы

1. О пожарной безопасности : Федер. закон РФ от 21.12.94 г. № 69-ФЗ; принят Гос. Думой 18.11.94 г.; введ. 26.12.94 г. Собр. законодательства РФ. — 1994. — № 35, ст. 3649.
2. Амельчугов С. П., Болодьян И. А., Боков Г. В. и др. Обеспечение пожарной безопасности на территории Российской Федерации : методическое пособие Под общ. ред. Ю. Л. Воробьева. — М. : ФГУ ВНИИПО МЧС России, 2006. — 462 с.
3. О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон РФ от 29.12.2010 г. № 442-ФЗ; принят Гос. Думой 22.12.2010 г.; одобр. Сов. Федерации 24.12.2010 г. Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 1, ст. 54.
4. Лесной кодекс Российской Федерации : Федер. закон РФ от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ; принят Гос. Думой 08.11.2006 г.; одобр. Сов. Федерации 24.11.2006 г. Собр. законодательства РФ. — 2006. — № 50, ст. 5278.
5. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : Федер. закон РФ от 21.12.94 г. № 68-ФЗ; принят Гос. Думой 11.11.94 г. Собр. законодательства РФ. — 1994. — № 35, ст. 3648; Российская газета. — 24.12.94 г. — № 250.
6. Земельный кодекс Российской Федерации : Федер. закон РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ; принят Гос. Думой 28.09.2001 г.; одобр. Сов. Федерации 10.10.2001 г. Собр. законодательства РФ. — 2001. — № 44, ст. 4147; Российская газета. — 30.10.2001 г . — № 211–212.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федер. закон РФ от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ; принят Гос. Думой 12.12.2001 г.; одобр. Сов. Федерации 26.12.2001 г. Собр. законодательства РФ. — 2002.—№1(ч.1),ст.1.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ; принят Гос. Думой 16.09.2003 г.; одобр. Сов. Федерации 24.09.2003 г. Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40, ст. 3822.
9. Уголовный кодекс Российской Федерации : Федер. закон РФ от 13.06.96 г. № 63-ФЗ; принят Гос. Думой 24.05.96 г.; одобр. Сов. Федерации 05.06.96 г. Собр. законодательства РФ. — 1996. — № 25, ст. 2954.
10. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон РФ от 07.12.2011 г. № 420-ФЗ; принят Гос. Думой 17.11.2011 г.; одобр. Сов. Федерации 29.11.2011 г. Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 50, ст. 7362; Российская газета. — 09.12.2011 г. — № 278; Парламентская газета — 16–22.12.2011 г. — № 55–56.
11. О лицензировании отдельных видов деятельности : Федер. закон РФ от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ; принят Гос. Думой 22.04.2011 г.; одобр. Сов. Федерации 27.04.2011 г. Собр. Законодательства РФ. — 2011. — № 19, ст. 2716.
12. О лицензировании отдельных видов деятельности : Федер. закон РФ от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ;принят Гос. Думой 13.07.2001 г.; одобр. Сов. Федерации 20.07.2001 г. Собр. Законодательства РФ. — 2001.—№33(ч.1),ст.3430; Российская газета. — 10.08.2001 г. — № 154 (2766).
13. Об организации лицензирования отдельных видов деятельности : постановление Правительства РФ от 21.11.2011 г. № 957 Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 48, ст. 6931.
14. О лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений : постановление Правительства РФ от 30.12.2011 г. № 1225; введ. 21.01.2012 г. Собр. законодательства РФ. — 2012. — № 2, ст. 298.
15. О лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров: постановление Правительства РФ от 31.01.2012 г. № 69; введ. 21.02.2012 г. Собр. законодательства РФ. — 2012. — № 7, ст. 854.
16. О добровольной пожарной охране : Федер. закон РФ от 06.05.2011 г. № 100-ФЗ; принят Гос. Думой 20.04.2011 г.; одобр. Сов. Федерации 27.04.2011 г. Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 19, ст. 2717; Российская газета. — 11.05.2011 г. — № 98.
17. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности : Федер. закон РФ от 03.06.2011 г. № 120-ФЗ; принят Гос. Думой 10.05.2011 г.; одобр. Сов. Федерации 25.05.2011 г. Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 23, ст. 3260.
18. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федер. Закон РФ от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ; принят Гос. Думой 08.07.2011 г.; одобр. Сов. Федерации 13.07.2011 г. Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 30 (ч. 1), ст. 4590; Российская газета. — 22.07.2011 г. — № 159.
19. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федер. закон РФ от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ; принят Гос. Думой 19.12.2008 г.; одобр. Сов. Федерации 22.12.2008 г. Собр. законодательства РФ. — 2008 .—№52(ч.1),ст.6249.
20. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федер. закон РФ от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ; принят Гос. Думой 04.07.2008 г.; одобр. Сов. Федерации 11.07.2008 г. Собр. законодательства РФ. — 2008. — № 30 (ч. 1), ст. 3579; Российская газета. — 01.08.2008 г. — № 163; М. : ФГУ ВНИИПО, 2008.

Электронные адреса авторов: mak_s@e1.ru; kaplanyana@mail.ru.