Показана организация системы обеспечения пожарной безопасности на местном уровне; проведен анализ нормативных правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.

Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности любого государства закреплены в его законодательстве. Вопросы организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне в рассматриваемых нами государствах, так же как и в Российской Федерации, регламентированы законами “О пожарной безопасности” [1–4].

Однако, несмотря на то что законы имеют одно и то же название, подходы к построению муниципальной системы обеспечения пожарной безопасности различны, различны и ее основные элементы, и круг полномочий местных властей в данной сфере деятельности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона [1] органы местного самоуправления являются основным элементом системы обеспечения пожарной безопасности, принимают участие в обеспечении пожарной безопасности и выполняют следующие функции:

• создание пожарной охраны и организация ее деятельности;
• разработка и осуществление мер пожарной безопасности;
• реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;
• проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;
• содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;
• установление особого противопожарного режима и др.

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, отметим, что наиболее важные их полномочия закреплены в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации [5], согласно которой “органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения”. Среди вопросов местного значения муниципального образования, закрепленных в Федеральном законе [6], не последнее место занимает вопрос обеспечения первичных мер пожарной безопасности.

В соответствии с законом [6] правом на его решение наделены только население и (или) органы местного самоуправления таких муниципальных образований, как поселение и городской округ (ст. 14, 16). Согласно этому же закону органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями входящих в них муниципальных образований.

Отметим, что для решения указанного вопроса местного значения в собственности поселений и городских округов может находиться имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности (п. 6 ч. 2, ч. 4 ст. 50 Федерального закона [6] в ред. Федерального закона № 442-ФЗ [7]).

Отметим также, что в ст. 17 [6] изложен перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований всех видов. В отличие от перечней вопросов местного значения данный перечень является открытым и может быть расширен уставом муниципального образования.

Конкретные полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения первичных мер пожарной безопасности устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения [8].

Согласно ст. 19 Федерального закона [1] (в ред. Федерального закона№230-ФЗ [9]) к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:

• создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
• создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
• оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
• организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;
• принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
• включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
• оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
• установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.>

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

• создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
• включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
• оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
• установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

В то же время ст. 6 Федерального закона №123-ФЗ “Технический регламент о требованиях пожарной безопасности” [10] гласит, что пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со ст. 63 [10]. Согласно этой статье первичные меры пожарной безопасности включают в себя:

• реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно- правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;
• разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории;
• обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения;
• содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;
• разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;
• разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;
• установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;
• обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;
• обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;
• организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;
• социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

При рассмотрении прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений и городских округов (ст. 14.1, 16.1 Федерального закона [6] в ред. Федерального закона №365-ФЗ [11]), видно, что законодательство в п. 8.1 указанных статей наделяет органы местного самоуправления правом на создание муниципальной пожарной охраны. В свою очередь, ст. 11.1 [1] предусматривает создание органами местного самоуправления муниципальной пожарной охраны на территории муниципальных образований, предназначенной для обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов. При этом цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления. Как видно из текста законов, их положения не содержат указаний на необходимость в обязательном порядке создания органами местного самоуправления поселений и городских округов подразделений муниципальной пожарной охраны.

Законодательство Украины [2] в отличие от законодательств России [1], Республики Беларусь [3] и Республики Казахстан [4] не содержит четкого перечня полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. В нем имеются лишь отдельные указания на направления их деятельности в указанной области.

Так, в соответствии со ст. 4 [2] органы местного самоуправления в пределах своей компетенции организуют разработку и внедрение в соответствующие отрасли и регионы организационных и научно- технических мероприятий по предотвращению пожаров и их тушению, обеспечению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах.

Согласно ст. 8 [2] местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по месту жительства организовывать обучение населения правилам пожарной безопасности в быту и общественных местах.

Немаловажным является и то, что местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления наделены правом осуществлять контроль за деятельностью Государственной пожарной охраны (ст. 25 [2]), ведомственной, местной и добровольной пожарной охраны (ст. 31 [2]). По российскому законодательству органы местного самоуправления таким правом не наделены.

Говоря о полномочиях органов местного самоуправления Украины, необходимо также обратить внимание и на то, что в Законе Украины [2] нет прямого указания на обязанность местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на создание подразделений пожарной охраны.

Данное обстоятельство аналогично российскому, в соответствии с которым законодательством в качестве полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности не предусмотрено создание муниципальной пожарной охраны. В ст. 27 [2] указывается лишь на то, что в поселках и селах подразделения местной пожарной охраны создаются местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Финансирование и материально-техническое обеспечение местных пожарных команд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Решения органов исполнительной власти, местного и регионального самоуправления Украины, принятые в пределах их компетенции, являются правовой основой деятельности в области пожарной безопасности наряду с такими законами, как Конституция [12], “О пожарной безопасности” и др., с постановлениями Верховной Рады Украины, указами и распоряжениями Президента Украины, декретами, постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины (ст. 1 [2]).

К обязанностям местных органов исполнительной власти относится (ст. 34 [2]) предоставление бесплатно в распоряжение руководителя тушения пожара по его требованию огнетушащих веществ, техники, горюче-смазочных материалов, человеческих ресурсов, оборудования, средств связи и т. п., а во время пожара, длящегося более 3 ч,—питания, помещений для отдыха и реабилитации личного состава и лиц, привлеченных к тушению пожара.

Значимым является и то, что органы местного самоуправления решают споры по вопросам пожарной безопасности в соответствии с их компетенцией, а также вопросы, связанные со сносом, переносом, перепланировкой зданий, построенных с нарушением требований пожарной безопасности (ст. 37 [2]). В Республике Беларусь деятельность по обеспечению пожарной безопасности осуществляется в соответствии с законом [3] и другими актами законодательства Республики Беларусь, в том числе техническими нормативными правовыми актами системы противопожарного нормирования и стандартизации, действующими на территории Республики Беларусь (ст.2 в ред.Закона Республики Беларусь№162-З [13]). Государственное управление в области обеспечения пожарной безопасности осуществляется Советом Министров Республики Беларусь, органами Государственного пожарного надзора Республики Беларусь, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами (ст. 3 [3]). Среди основных направлений государственного управления системой пожарной безопасности законодатель выделяет такие, как:

• научно-техническое обеспечение пожарной безопасности (ст. 7);
• противопожарное нормирование и стандартизация (ст. 8);
• подтверждение соответствия продукции, работ и услуг требованиям пожарной безопасности (ст. 9);
• лицензирование деятельности по обеспечению пожарной безопасности (ст. 10);
• информирование населения о пожарах и вопросах пожарной безопасности (ст. 11);
• ведение первичного учета пожаров и их последствий (ст. 12);
• использование пожарных депо и техники (ст. 13.1);
• тушение пожаров (ст. 13.2).

На местном уровне управление в области обеспечения пожарной безопасности осуществляется местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами.

Согласно ст. 14 [3] пожарная безопасность обеспечивается приведением объектов и населенных пунктов в такое состояние, при котором исключается возможность возникновения пожара либо обеспечивается защита людей и материальных ценностей при пожаре. Учитывая, что обеспечение пожарной безопасности является обязанностью руководителей, соответствующих должностных лиц и работников республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов и иных организаций, а также граждан, законодатель определил и разграничил их компетенцию по обеспечению пожарной безопасности.

Так, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы согласно ст. 15 [3]:

• регулярно анализируют состояние пожарной безопасности, принимают по этим вопросам решения, разрабатывают планы и осуществляют мероприятия по обеспечению пожарной безопасности на соответствующей территории;
• решают вопросы организации органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, а также их финансирования, если иное не установлено бюджетным законодательством Республики Беларусь;
• >устанавливают в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях особый противопожарный режим и принимают дополнительные требования пожарной безопасности, согласованные с органами государственного пожарного надзора;
• содействуют созданию и деятельности организаций, специализирующихся на выполнении противопожарных работ и услуг, изготовлении противопожарного оборудования;
• осуществляют проверки и смотры противопожарного состояния населенных пунктов и жилищного фонда, привлекают организации для осуществления мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;
• организуют обучение населения мерам пожарной безопасности;
• привлекают в установленном порядке население, трудовые коллективы и воинские части к участию в борьбе с пожарами, создают внештатные пожарные формирования (команды, дружины, расчеты, группы внештатных пожарных инспекторов, учебно-методические центры, клубы юных пожарных), проводят проверки их работы.

В обучении учащихся, студентов и работников требованиям пожарной безопасности местным исполнительным и распорядительным органам в соответствии со ст. 35 [3] оказывают помощь органы Государственного пожарного надзора Республики Беларусь.

В свою очередь, органы Государственного пожарного надзора вправе требовать и получать от местных исполнительных и распорядительных органов сведения и документы, характеризующие состояние пожарной безопасности зданий, сооружений и выпускаемой продукции, а также о пожарах и их последствиях. За нарушение требований пожарной безопасности в городах и других населенных пунктах местные исполнительные и распорядительные органы привлекаются к ответственности.

В Республике Казахстан обеспечение пожарной безопасности является неотъемлемой частью государственной деятельности по охране жизни и здоровья людей, собственности, национального богатства и окружающей среды. Законодательство Республики Казахстан в области пожарной безопасности основывается на Конституции Республики Казахстан [14] и состоит из закона [4], а также других законодательных и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан, регулирующих вопросы пожарной безопасности (ст. 2 [4]).

Одним из элементов системы обеспечения пожарной безопасности Республики Казахстан являются местные исполнительные органы (ст. 4 [4]). К полномочиям местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы, районов (городов областного значения) в области пожарной безопасности относятся (ст. 8 [4]):

• информирование населения и организаций о мерах в области пожарной безопасности;
• обеспечение в пределах своей компетенции социальной защиты граждан и работников, пострадавших вследствие пожаров; возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, окружающей среде и объектам хозяйствования;
• тушение степных пожаров, а также пожаров в населенных пунктах, в которых не созданы органы Государственной противопожарной службы;
• осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики Казахстан.

В ст. 19 [4] законодательство конкретизирует их компетенцию и определяет, что пропаганда знаний в области пожарной безопасности осуществляется уполномоченным органом и местными исполнительными органами города республиканского значения, столицы, районов (города областного значения) и общественными объединениями. Органы местного государственного управления должны также информировать население о принятых ими решениях по обеспечению пожарной безопасности и содействовать распространению пожарно-технических знаний.

Рассмотрев положения законодательства России и стран ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан) в области организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне, можно выявить некоторые сходства и различия между ними:

• вопросы организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне заложены не только в законе “О пожарной безопасности”, но и в законодательных актах по организации местного самоуправления;
• органы местного самоуправления рассматриваемых в статье государств в рамках предоставленных законодательством полномочий осуществляют информирование населения о принятых ими решениях по обеспечению пожарной безопасности и оказывают содействие распространению пожарно-технических знаний, проводят противопожарную пропаганду и обучение мерам пожарной безопасности;
• к ведению органов местного самоуправления России, Украины и Белоруссии [1–3] относится разработка на местном уровне программ, планов и мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на вверенной им территории;
• в Республике Казахстан [4], как и в России [1], в соответствии с законодательством существует система обеспечения пожарной безопасности, элементом которой являются органы местного самоуправления. Законодательство Республики Беларусь [3] четко не определяет основные элементы упомянутой системы. По всей видимости, под органами, осуществляющими государственное управление в области обеспечения пожарной безопасности (Совет Министров Республики Беларусь, органы Государственного пожарного надзора Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы), законодательство подразумевает именно основные элементы системы обеспечения пожарной безопасности, одним из которых являются органы местного самоуправления (местные Советы депутатов). Не определяет основные элементы системы обеспечения пожарной безопасности и Закон Украины [2];
• в Республике Беларусь органы местного самоуправления в рамках предоставленных законом (ст. 15 [3]) компетенций осуществляют проверки и проводят смотры противопожарного состояния населенных пунктов и жилищного фонда. Данное полномочие несвойственно органам местного самоуправления России, Украины и Республике Казахстан [1, 2, 4];
• по законодательству всех рассматриваемых в статье стран органы местного самоуправления создают подразделения местной (муниципальной) пожарной охраны, а также добровольные пожарные формирования. Однако в законодательстве России и Украины [1, 2] нет прямого указания на обязанность местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на создание подразделений пожарной охраны; местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления Украины [2], помимо контроля за деятельностью ведомственной, местной и добровольной пожарной охраны, осуществляют контроль за деятельностью государственной пожарной охраны, что несвойственно органам местного самоуправления России, Республики Беларусь и Республики Казахстан [1, 3, 4];
• в соответствии с Законом Украины [2] по требованию руководителя тушения пожара местные органы исполнительной власти обязаны предоставлять бесплатно в его распоряжение огнетушащие вещества, технику, горюче-смазочные материалы, человеческие ресурсы, оборудование, средства связи и т. п., а во время пожара, длящегося более 3 ч, — питание, помещения для отдыха и реабилитации личного состава и лиц, привлеченных к тушению пожара.

Особенностью анализируемого российского законодательства [1] в отличие от законодательств других рассматриваемых государств является то, что к полномочиям органов местного самоуправления России в области реализации первичных мер пожарной безопасности относится:

• принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
• включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
• создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
• оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем.

Особенностью законодательства Республики Казахстан [4] в области пожарной безопасности является то, что к обязанностям органов местного самоуправления отнесено тушение степных пожаров, что обуславливается географическим расположением государства. В заключение отметим, что организация обеспечения пожарной безопасности на местном уровне зависит как от государственного устройства, так и от организации местного самоуправления. Подтверждением тому являются выявленные сходства и различия в законодательствах России и стран ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. О пожарной безопасности : Федер. закон РФ от 21.12.94 г.№69-ФЗ; принят Гос. Думой 18.11.94 г.; введ. 26.12.94 г. Собр. законодательства РФ. — 1994. — № 35, ст. 3649.
2. О пожарной безопасности : Закон Украины от 17.12.93 г.№3745-XII; введ. 29.01.94 г. Ведомости Верховной Рады Украины. — 1994. — № 5, ст. 21.
3. О пожарной безопасности : Закон Республики Беларусь от 15.06.93 г.№2403-XII; введ. 22.07.93 г. Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. — 1993. — № 23, ст. 282.
4. О пожарной безопасности : Закон Республики Казахстан от 22.11.96 г.№48-I Ведомости Парламента Республики Казахстан. — 1996. — № 18, ст. 368.
5. Конституция Российской Федерации : принята 12.12.93 г. Российская газета.—25.12.93 г.— № 237; 21.01.2009 г. — № 7.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон РФ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ; принят Гос. Думой 16.09.2003 г.; одобр. Сов. Федерации 24.09.2003 г. Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40, ст. 3822.
7. О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон РФ от 29.12.2010 г. № 442-ФЗ; принят Гос. Думой 22.12.2010 г.; одобр. Сов. Федерации 24.12.2010 г. Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 1, ст. 54.
8. Подсумкова А. А., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” : постатейный Отв. ред. С. Е. Чаннов. — 2-е изд., перераб. — М. : Ось-89, 2006. — С. 36, 80–81, 159–165.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий : Федер. закон РФ от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ; принят Гос. Думой 05.10.2007 г.; одобр. Сов. Федерации 17.10.2007 г. Собр. законодательства РФ. — 2007. — № 43, ст. 5084.
10. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федер. закон РФ от 22.07.2008 г. №123-ФЗ; принят Гос. Думой 04.07.2008 г.; одобр. Сов. Федерации 11.07.2008 г. Собр. законодательства РФ. — 2008.— № 30 (ч. 1), ст. 3579.
11. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : Федер. закон РФ от 27.12.2009 г.№365-ФЗ; принят Гос. Думой 18.12.2009 г.; одобр. Сов. Федерации 25.12.2009 г. Собр. законодательства РФ.— 2009. — № 52 (ч. 1), ст. 6441.
12. Конституция Украины Ведомости Верховной Рады Украины. — 1996. — № 30, ст. 141.
13. О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам технического нормирования, стандартизации и оценки соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации : Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 г.№162-З Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2006. — № 122, 21259.
14. Конституция Республики Казахстан : принята на республ. референдуме 30.08.95 г.; введ. 05.09.95 г. (в ред. Законов Республики Казахстан от 07.10.98 г., 21.05.2007 г.; 02.02.2011 г.). URL : http:www.constcouncil.kzrusnorpbconstrk (дата обращения: 10.01.2012).

С. В. МАКАРКИН, канд. юрид. наук, доцент, начальник кафедры Уральского института ГПС МЧС РФ, г. Екатеринбург, Россия

Е. Н. ТУЖИКОВ, преподаватель Уральского института ГПС МЧС РФ, г. Екатеринбург, Россия

Электронные адреса авторов: mak_s@e1.ru; fireman87@bk.ru.

Статья предоставлена редакцией журнала  «Пожаровзрывобезопасность» (http://www.firepress.ru)