В начале марта в Москве проходило заседание Подкомитета по вопросам технического регулирования в строительстве при Консультативном комитете по техническому регулированию, применению санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер. На этом мероприятии обсуждался проект концепции технического регламента Таможенного союза «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий». 

Представляем доклад Жаманкулова Мейрбек Жахановича (www.kazgor.kz), члена Комитета строительства, производства строительных материалов и ЖКХ НПП о некоторых разногласиях государств – членов Таможенного союза (ТС) и Евразийского экономического союза (ЕАЭС) по вопросам установления единых наднациональных требований к объектам строительства (зданиям и сооружениям). 

Разногласия государств – членов Таможенного союза (ТС) и Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в вопросе в вопросе установления единых наднациональных требований к объектам строительства (зданиям и сооружениям)  (зданиям и сооружениям) сдерживают создание общего рынка строительных материалов и изделий, требования к которым в целом согласованы сторонами.

Основной момент в проекте технического регламента ТС, с которым не соглашается казахстанская сторона, – это наднациональное регулирование объектов недвижимости и установление единых строительных норм обязательного применения государствами – членами ЕАЭС в процессы проектирования, строительства и эксплуатации зданий и сооружений.

Привожу ключевые аргументы в пользу позиции казахстанской стороны о необходимости продолжения работы по согласованию и принятию в установленном порядке проекта технического регламента ТС и ограничения его разработки только требованиями к безопасности строительных материалов и изделий:

1.  Здания и сооружения, создаваемые на постоянной основе на земельных участках в пределах суверенных территорий государств – членов ЕАЭС, не предназначены для выпуска в обращение на общем региональном рынке (т.е. не являются объектами международной или региональной торговли между странами и не могут пересекать границы этих стран).

Учитывая суверенное право и обязанность каждого государства – члена ЕАЭС самостоятельно регулировать и обеспечивать безопасность находящихся на его суверенной территории строительных сооружений посредством национального законодательства, подзаконных актов и национальных институтов регулирования профессиональной деятельности отечественных экономических субъектов, участвующих в создании строительных сооружений, планируемых, строящихся и эксплуатируемых на суверенной территории государства – члена ЕАЭС техническое регулирование зданий и сооружений (объектов недвижимости) является исключительной компетенцией каждого государства – члена ЕАЭС. Это право не может быть делегировано на наднациональный уровень.

2.  Следует учесть, что строительные объекты регламентируются не только национальным строительным законодательством, но и большим числом других национальных законодательных актов. Например, в области гражданского, трудового, земельного, имущественного и налогового права, культурно-исторического наследия, гражданской обороны, управления чрезвычайными ситуациями, национальной безопасности, охраны высших государственных деятелей, промышленного и сельскохозяйственного производства, жилищного и жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, энергетики, телекоммуникаций и в других областях.

3.  Принятие прежнего технического регламента «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий» на наднациональном уровне и введение обязательных межгосударственных строительных норм на процессы проектирования и строительства зданий и сооружений прямого применения сводится к региональной централизации решения вопросов технического нормирования и стандартизации в строительной отрасли суверенных государств-участников.

Однозначно, что такая централизация создаст неприемлемую зависимость национальных программ развития строительного сектора экономики и строительной науки государств-участников от Евразийской экономической комиссии или ее структурных органов. К тому же, национальные правительства лишаются самостоятельности в принятии решений по снижению или повышению уровня требуемой безопасности для строительных объектов, находящихся на суверенной территории государства-участника и не представляющих никакой угрозы (опасных рисков) для других сторон.

Несколько примеров из опыта технического регулирования в мире.

В США, вопросы обеспечения безопасности конечной продукции строительной отрасли – зданий и сооружений – находятся в ведении органов управления административным образованием, на территории которого возводится объект. При этом, муниципальным образованиям – городам и поселкам – дана полная свобода нормотворчества в строительстве. Соответственно, местные органы власти либо самостоятельно разрабатывают свои собственные строительные нормы, либо идут более быстрым и дешевым путем адаптации образцовых (модельных) строительных кодексов. Город Нью-Йорк имеет свое обособленное строительное нормирование. Лицензии, выдаваемые в других штатах, считаются не действительными для разработки строительной документации в городе Нью-Йорк. Исключение составляют случаи взаимного признания лицензии властями штата с другими субъектами США и Канады.

На территории Европейского союза (ЕС) единственным наднациональным документом для стран – членов ЕС в строительной отрасли является Регламент ЕС № 305/2011«Об установлении гармонизированных условий для распространения строительной продукции на рынке». Данный документ регламентирует только требования к безопасности строительных материалов и изделий, и отдельным приложением приводятся базовые требования к безопасности зданий и сооружений, из которых вытекают требования к существенным характеристикам строительных материалов и изделий, применяемых в процессе строительства.

В Российской Федерации существуют территориальные строительные нормы (ТСН) для городов Москвы, Санкт-Петербурга и т.д.

В Республике Казахстан действуют СНиП РК 3.01-01-2008 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских населенных пунктов» и параллельно с ним СНиП РК 3.01-01Ас-2007 «Планировка и застройка города Астаны».

Безусловно, необходимость принятия местных норм вызвана географическими, геологическими, сейсмическими и природно-климатическими особенностями регионов, а также спецификой исторически сложившейся инфраструктуры, различной плотностью населения городов и населенных пунктов и т.д.

 

Перейдем к вопросу свободного перемещения внутри ЕАЭС проектно-изыскательских услуг и процессов, связанных со строительством объектов.

Мнение, что введение единых строительных норм на территории ЕАЭС обеспечит свободу передвижения услуг в строительной сфере, ошибочно. В данном случае происходит подмена понятий, а именно: понятие единого рынка услуг ЕАЭС в строительной сфере подменяется понятием единых строительных норм ЕАЭС. Такой подход противоречит здравому смыслу и практическому применению наднационального и национального законодательства в рамках экономического союза и не выдерживает критики по двум позициям.

Во-первых, единый рынок услуг ЕАЭС (далее – внутренний рынок ЕАЭС) и свобода движения услуг через государственные границы стран – членов ЕАЭС установлены ст. 25, 28 и разделом XV Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС). Вместе с тем ст. 65, п. 7 Договора о ЕАЭС предусматривает право государства – члена ЕАЭС дополнительно «принимать и применять меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений».

Это означает, что государство – член ЕАЭС имеет право разрабатывать, принимать и применять свои собственные строительные нормы, в которых формулируются особые требования, «необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений» на его суверенной территории. В этом случае никакие единые технические регламенты и строительные нормы не помогут эти особые требования обойти, поскольку право страны – члена ЕАЭС на применение ограничений закреплено в Договоре о ЕАЭС, превосходящем по своей юридической силе все технические регламенты и прочие нормы ЕАЭС.

Другими словами, обеспечение свободы оказания услуг на внутреннем рынке ЕАЭС в строительной сфере реально может быть достигнуто не посредством единых строительных норм, а путем гармонизации национальных законодательств, регулирующих оказание услуг, и проявлением доброй воли национальных правительств не принимать и не применять законодательные и административные меры, ограничивающие свободу оказания услуг.

Комплекс мер, направленный на либерализацию услуг и облегчение их оказания на внутреннем рынке ЕАЭС, в том числе в строительной сфере, предусматривается в ст. 67, 68 и 69 Договора о ЕАЭС.

Во-вторых, мировой опыт предоставляет множество свидетельств того, что свобода оказания услуг на строительном рынке прекрасно обеспечивается без единых (межгосударственных) строительных норм. Ни в Европе, ни в США, ни в других экономически развитых странах не существует единых (межгосударственных) строительных норм, и тем не менее обеспечена полная свобода оказания услуг иностранцами. Американские, японские и другие компании проектируют и строят в Европе, европейские компании – в Америке и т.д. При этом в каждой стране действует свое национальное строительное законодательство и применяются свои строительные нормы, не имеющие ничего общего с нормами страны, резидентом которой является оказывающая услуги иностранная организация.

 

Выводы из вышеуказанного:

1.  Единые строительные нормы ЕАЭС не обеспечат свободу оказания услуг в строительной сфере ЕАЭС. Это миф, основанный на непонимании механизма функционирования законодательства, не имеющий научного обоснования и не поддержанный фактическими свидетельствами.

2.  Свобода оказания услуг в строительной сфере обеспечивается комплексом законодательных и административных мер, а не введением единого технического регламента о безопасности строительных сооружений и переходом к единым строительным нормам.

3.  Изыскательские, проектные, строительные и прочие услуги в строительной сфере подчиняются тем же принципам обеспечения свободы оказания услуг, что и любые другие услуги.

Поэтому на наднациональном уровне, обеспечение свободы оказания услуг в строительной сфере регулируется общим, а не отраслевым законодательством, как это осуществляется в ЕС директивой № 2006/123/EC «Об услугах на внутреннем рынке». (Отраслевое законодательство не касается вопросов обеспечения свободы оказания услуг, а занимается специфическими процедурными и техническими особенностями их оказания.)

 

Таким образом, позиция казахстанской стороны основывается на следующем.

Необходимо решение Совета ЕЭК о замене в Плане разработки технических регламентов Таможенного союза позиции по разработке проекта ТР ТС «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий» на разработку проекта ТР ТС «О безопасности строительной продукции» (т.е. только стройматериалов и изделий).

Это приведет к ускоренному снятию вопроса о реализации Плана. К тому же, этот шаг исключит долгие процессы гармонизации строительных (и не только строительных) законодательств государств-участников и создания избыточных наднациональных структур, так как национальные технические требования к зданиям и сооружениям, являясь прерогативой национальных правительств, эффективно реализуются и будут продолжать реализовываться на национальном уровне.

Технический регламент «О безопасности строительной продукции» (т.е. только строительных материалов и изделий) будет способствовать беспрепятственному перемещению качественной и безопасной строительной продукции на территории Евразийского экономического союза и снижению технических барьеров в торговле со странами Европейского союза и Европейской ассоциации свободной торговли. Такой регламент возможно гармонизировать с Регламентом ЕС № 305/2011 «Об установлении гармонизированных условий для распространения строительной продукции на рынке».

По аналогии с Регламентом ЕС в техническом регламенте ТС можно одновременно установить только основные базовые требования к строительным объектам, используемые в качестве общих целей строительного нормирования и основы для формулирования требований к существенным характеристикам строительных материалов и изделий.

 

Член Комитета строительства, производства строительных материалов и ЖКХ Национальной Палаты Предпринимателей РК,
Вице-президент Ассоциации проектировщиков Казахстана,
Первый Вице-президент Проектной Академии «KAZGOR»
Почетный строитель РК
М.Ж. Жаманкулов