Проблема затопления территорий в России существовала во все времена. Однако в конце XX – начале XXI века она приобрела значительные масштабы в результате проведения стихийной застройки речных пойм как отдельными строениями, так и целыми населенными пунктами. Размещение строений в пределах пойм, водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов в настоящее время является повсеместной проблемой. Несоблюдение водного законодательства, неграмотное или ошибочное определение границ зон  затопления зачастую приводит к возникновению значительного ущерба от природных процессов и явлений. Результат – ежегодные многомиллионные выплаты гражданам, пострадавшим от «стихии», в роли которой часто выступает прохождение заурядного половодья или паводков, обеспеченность которых редко достигает пяти и менее процентов. Специалисты Главгосэкспертизы России и ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» разбирают одну из важнейших проблем в строительстве – нормативно-правовые основы проектов определения границ на примере центральных областей.

С целью уменьшения влияния последствий наводнений было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360 (в редакции от 17 мая 2016 года) «Об определении границ зон затопления, подтопления» (вместе с «Правилами определение границ зон затопления, подтопления»).

Положения постановления отсылают к части 4 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации «Предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий», которая позволяет регулировать размещение сооружений инженерной защиты территории и объектов от негативного воздействия вод на земельных участках, которые могут изыматься под создание этих сооружений.

Постановление устанавливает правила определения границ зон затопления, подтопления, приводятся основные органы исполнительной власти, которые определяют и несут ответственность за реализацию проекта: «Границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления...».

Пункт 6 постановления четко регулирует пути согласования заявлений с приложением предложений и сведений о границах зон затопления, подтопления перед направлением на согласование в Федеральное агентство водных ресурсов. Также заявление подлежит согласованию:

• с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования;
• с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• с Федеральным агентством по недропользованию.

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Данные границы зон затопления определяются в отношении:

1. территорий, которые прилегают к незарегулированным водотокам, затапливаемых при половодьях и паводках однопроцентной обеспеченности;
2. территорий, прилегающих к устьевым участкам водотоков, затапливаемых в результате нагонных явлений расчетной обеспеченности;
3. территорий, прилегающих к естественным водоемам, затапливаемых при уровнях воды однопроцентной обеспеченности;
4. территорий, прилегающих к водохранилищам, затапливаемых при уровнях воды, соответствующих форсированному подпорному уровню воды водохранилища;
5. территорий, прилегающих к зарегулированным водо- токам в нижних бьефах гидроузлов, затапливаемых при пропуске гидроузлами паводков расчетной обеспеченности.

На сегодня Федеральным агентством водных ресурсов представлен График определения границ зон затопления, подтопления, утвержденный 27.02.2015 (с изм. от 15.04.2015, от 11.09.2015, от 23.12.2015, от 30.03.2016, от 23.04.2018). Основными критериями является проявление неблагоприятных природных явлений от водных объектов на территории населенных пунктов.

Строго закрепленных правил проведения работ, как для исполнителей по данным проектам, так и для проверяющих инстанций – Департаментов, УГМС и филиалов, входящих в центральный аппарат Росгидромета, по определению границ зон затопления, а также типового технического задания для проектов, вплоть до настоящего времени разработано не было. Это часто приводит к трудностям в выполнении работ, проблемам при согласовании, в частности в органах Росгидромета, нарушениям методик гидрологических расчетов, ошибкам при проведении полевых изысканий, неудовлетворительному качеству отчетов в целом и др.

По этой причине возникает необходимость определения фиксированного перечня основополагающих существующих нормативных документов и взаимосвязи его с требованиями о выполнении полевых и камеральных работ для определения границ зон затопления, подтопления, обозначенными в наставлениях и руководящих документах Росгидромета, перспективное создание методики работ для разработки и рассмотрения проектов по определению границ зон затопления, подтопления.

Основополагающими здесь становятся статья 67.1 (пункт 6) Водного кодекса Российской Федерации и статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Эти положения определяют начальный этап включения зон затопления и подтопления в составе функциональных зон в материалы по обоснованию схем территориального планирования, которые в дальнейшем лягут в основу градостроительных планов земельных участков, архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Вопрос установления зон затопления расположен на стыке инженерной гидрометеорологии и территориального планирования (часть 3 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации), что определяет возможность его регулирования нормативными документами с обеих сторон.

Основными значимыми с точки зрения регулирования процесса разработки проектов представляются нормативные документы, относящиеся к инженерным изысканиям, их проведению и получению результатов:

• СП 47.13330.2012 «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения».

Также следует учитывать нормы, разработанные на основе СП 47.13330.2012:

• СП 47.13330.2016  «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения» (в частности, пп. 3.13, 3.14, 4 и их части, включенные в новую редакцию и имеющие прямое отношение к определению зон затопления);
• СП 11-103-97  «Инженерно-гидрометеорологические изыскания для строительства»;
• СП 33-101-2003  «Определение основных расчетных гидрологических характеристик» (письмо Минрегионразвития от 25.09.2009 № 31531-ИП/08) и др.

Применение описанных нормативных документов (их частей) осуществляется на обязательной и добровольной основе. Отдельные пункты и приложения СП 47.13330.2012 подлежат обязательному применению на основании перечня, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года № 1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"». Применение остальных пунктов СП 47.13330.2012 (до 30.06.2017), а также СП 47.13330.2016 (с 30 июня 2017 года) ведется на основании перечня, утвержденного Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 марта 2015 года № 365 «Об утверждении перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»».

Ими регламентируются все этапы работы от предполевого (сбора данных по объекту) до состава и порядка проведения изысканий в полевых условиях (СП 47.13330.2012; СП 11-103-97), от камеральной обработки данных и гидрологических расчетов (СП 33-101-2003) до составления итогового отчета по заданной тематике (Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»; СП 47.13330.2012; СП 47.13330.2016).

Примером могут служить многочисленные требования законов и нормативных документов, относящиеся к градостроительству, планировке территории, особенностям расположения объектов капитального строительства: Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федеральный закон от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Согласно пункту 13.6 СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» территории поселений, расположенных на прибрежных участках, должны быть защищены от затопления паводковыми водами.

Аналогичные требования к незатапливаемости территории предъявляются при строительстве объектов авиации (СП 121.13330.2012 «Аэродромы»), автомобильных и железных дорог (СП 35.13330.2011 «Мосты и трубы»), объектов и предприятий промышленности (СП 18.13330.2011 «Генеральные планы промышленных предприятий»), трубопроводов (СП 36.13330.2012 «Магистральные трубопроводы»), водозаборов (СП 31.13330.2012 «Водоснабжение. Наружные сети и сооружения»), при проектировании инженерной защиты (СП 104.13330.2011 «Инженерная защита территории от затопления и подтопления»), строительстве гидротехнических сооружений, площадных, линейных объектов и т. д.

Подготовка перечня нормативной документации, соблюдение требований которого обязательно при разработке проектов определения границ зон затопления, подтопления, и структурирование требований сводов правил, наравне с базовыми определениями Водного и Градостроительного кодексов приводят к пониманию алгоритмов выполнения работ и в перспективе должны снять большинство вопросов и замечаний к проектам определения границ зон затопления, подтопления у согласующих органов Росгидромета.

Федеральное агентство водных ресурсов – после прохождения согласований и утверждения проектов определения границ зон затопления, подтопления – вносит сведения о таких зонах в государственный водный реестр и представляет их в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Границы таких зон будут отображаться в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Данная информация, полученная для большого количества водных объектов (или их частей) по всей территории России, позволит:

• структурировать методы определения зон затопления;
• оптимизировать пути принятия решений по застройке и использованию территорий с возможными рисками проявления опасных природных процессов;
• объективно рассматривать целесообразность и возможность размещения объектов капитального строительства на территориях вблизи водных объектов;
• ввести дополнительное обоснование корректности установления границ затопления при наивысших уровнях воды заданных обеспеченностей для объектов проектирования в зависимости от их вида и класса (уровня ответственности);
• снабжать дополнительной информацией экспертные организации об опасных явлениях и возможном негативном влиянии водных объектов на территории проектирования и перспективного капитального строительства.

Корректное определение наивысших уровней воды заданной обеспеченности, в зависимости от норм проектирования, в водных объектах позволяет сделать оптимальный выбор размещения площадки (трассы) проектируемого объекта, разработать мероприятия инженерной защиты территории проектируемого строительства (реконструкции) от затопления и подтопления при соблюдении требований безопасности зданий и сооружений.

28-29 марта 2018 года в Москве под эгидой ФГБУ «Центральное УГМС» прошло Всероссийское совещание «Вопросы рассмотрения и согласования проектов определения границ зон затопления».

В нем приняли участие представители центрального аппарата Росгидромета, Департаментов и УГМС Росгидромета, НИУ Росгидромета, Росводресурсов, РосНИИВХ, Главгосэкспертизы России, МГУ им. М. В. Ломоносова, Института водных проблем Российской академии наук и проектно-изыскательских и научно-исследовательских организаций, занимающихся проблемами определения границ зон затопления, подтопления территорий.

В ходе дискуссии основное внимание было уделено обсуждению и возможным путям решения проблемы определения зон затопления и под- топления территорий (ОГЗЗП), рассмотрению основных нормативных документов, требования которых необходимо учитывать при разработке проектов ОГЗЗП, также была поставлена задача оптимизации и унификации путей разработки проектов определения ОГЗЗП для исполнителей и контролирующих органов.

По итогам обсуждения подготовлены следующие решения:

• рекомендовать к применению прилагаемый перечень основных нормативных документов, требования которых необходимо учитывать при разработке проектов ОГЗЗП;
• обеспечить рассмотрение в рамках рабочей группы проекта МУ ФГБУ «ГГИ» и его последующую доработку в части гидрометеорологии для проектов ОГЗЗП;
• организовать разработку проекта методических указаний по разработке проектов определения границ зон затопления с указанием используемых методик и данных;
• организовать разработку требований к представляемым на согласование материалам и методические требования к работам и данным, используемым при разработке ОГЗЗП.

Наталья Александровна Варенцова,
начальник отдела гидрологических прогнозов ФГБУ «Центральное
управление по гидрометеологии и мониторингу окружающей среды»

Дмитрий Андреевич Никифоров,
главный специалист управления строительных решений
Главгосэкспертизы России

Статья опубликована в журнале «Вестник государственной экспертизы» № 4/2018