10 ноября 2015 года Президент Российской Федерации В.В.Путин на рабочей встрече с главой Сбербанка России Г.О.Грефом высказал озабоченность обострения финансового положения предприятий строительной отрасли и их взаимоотношений с банком. Господин Г.О.Греф подтвердил, что ситуация со строительными заемщиками резко осложнилась в прошлом году и пока продолжает оставаться напряженной, указав на существенное сокращение количества новых проектов финансируемых банком. Также Греф показал, что для смягчения данной ситуации банк вынужден взять на себя огромный объем рисков компаний-заемщиков.

Таким образом, государственный банк в оперативном порядке взял на себя часть ответственности за недостатки политики регулирования строительной отрасли. Очевидно, что данная мера является временной и требует скорых и системных решений Минстроя России.

К сожалению этих системных решений пока не видно, что побуждает специалистов генерировать собственные и анализировать те, которые предлагает государственный регулятор.

Дисбаланс спроса и предложения: высокие цены, пути решения

Анализ этой ситуации показал, что главной причиной современного замедления темпов строительства является резкое снижение покупательной способности населения и бизнеса – недвижимость стала слишком дорогой для потребителя.

Для преодолении этой ситуации в экономике как правило используются два типовых подхода: 

• первый – свободное выравнивание дисбаланса между спросом и предложением (саморегулирование); 
• второй – финансовое стимулирование выравнивания дисбаланса между спросом и предложением (вливание денег в экономику).

Оба варианта не обеспечивают решение задач в конкретных критических условиях:

• необходимости поддержания высоких темпов модернизации экономики;
• введения против страны разного рода экономических ограничений, в т.ч. финансовых.

Таким образом, ситуация требует применения иного подхода.

По мнению авторов, таким подходом является снижение цен на недвижимость на основе переосмысления качественных и количественных характеристик обязательных мер и качеств строительных объектов.

Эта работа в строительной отрасли ведется уже давно и на современно этапе требует резкой интенсификации. Реализация этого подхода – обязанность государственного регулятора.

Многосистемное нормирование пожарной безопасности: фактор перерасхода средств и «превращение» контрольно-надзорной деятельности в бизнес

Одним из главных препятствий в развитии строительной индустрии является современная система нормирования, которая по оценкам Министерства экономического развития, только в части мер пожарной безопасности в 5 раз превышает минимально необходимый уровень, т.е. требует в среднем 5-кратного перерасхода средств на каждом объекте.

Данный перерасход средств является следствием сложившейся традиционной нормативной базы обеспечения пожарной безопасности, которая насчитывает более 200 тысяч специальных требований (которые являются обычными типовыми решениями) включенными в 1700 нормативных документов.

При этом, каждое из требований в отдельности не имеет интуитивно понятной и формально обоснованной самостоятельной роли и места в системе обеспечения пожарной безопасности объекта капитального строительства. А все вместе эти требования не представляют собой систему – единый комплекс мер по обеспечению пожарной безопасности объекта капитального строительства.

Вместе с этим, обеспечение пожарной безопасности в строительной сфере регулируют не менее 4 федеральных законов:

• Федеральный закон «Градостроительный кодекс Российской Федерации»;
• Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;
• Федеральный закон «О пожарной безопасности»;
• Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

При этом, каждый из представленных выше законов устанавливает собственное регулирование отношений, отличное от других.

Таким образом, огромная нормативная техническая база обеспечения пожарной безопасности в совокупности с несколькими разнородными системами регулирования отношений, которые на практике являются правилами применения технических норм, создают чрезвычайно размытую и плохо понятную среду принятия решений даже для лиц, которые считают себя специалистами. А не специалисты, вообще сторонятся этой проблемы.

В этой ситуации, решающим является любое «мнение» государственного контролера. Регулирование отношений на основе субъективных факторов не может привести к достижению общественно-полезных интересов. Таким образом, госрегулирование в строительной отрасли превратилось в бизнес.

«Новый» способ решения «пожарной» проблемы – переход в гиперреальность

Все предыдущие государственные регуляторы этой отрасли не сумели решить эту задачу и исчезли из рядов исполнительной власти.

Представители современного государственного регулятора в той или иной мере уже знакомы с проблемой пожарного нормирования строительной отрасли, решение которой требовалось уже вчера. В этой ситуации государственного регулятора должен действовать. Действовать тонко, точно и результативно. Однако, пока этого не наблюдается.

Причин такого поведения может быть много: от «недостаточной квалификации» до «отсутствия реальной власти ликвидировать насиженные места». Можно лишь констатировать, что вместо разрешения реальной проблемы с пожарным нормирование государственного регулятора стал погружаться в фантазии, выдавая их за злободневную реальность.

В этой связи примечательна очередная, третья, или четвертая, по счету, неуклюжая попытка современного государственного регулятора «ликвидировать» пожарную проблему путем ликвидации пожарного раздела в проектной документации, а заодно придать документам добровольного применения (СНиП, СП) правовой статус федерального закона, т.е. сделать их обязательными для применения.

Такие фантазии государственного регулятора могут «дорого» стоить экономике, которая нуждается не в фантазиях, а в помощи.

Риск-ориентированный подход к нормированию, проектированию, строительству, подтверждению соответствия и контрольно-надзорной деятельности

Невозможность современного государственного регулятора отличить собственные фантазии от реальных проблем не может лишить экономику здравого смысла. Затраты на меры пожарной безопасности не должны превышать угрозы, на предотвращение которых они направлены.

Этот подход к нормированию был реализован еще в 1983 году в ГОСТ 12.1.010-76* “Взрывобезопасность. Общие требования”, в котором меры взрывобезопасности предлагалось обосновывать оценкой опасных факторов взрыва, а также в 1986 году в ГОСТ 12.1.004-85 «Пожарная безопасность. Общие требования»:

• «Системы предотвращения пожара и противопожарной защиты в совокупности должны исключать воздействие на людей опасных факторов пожара, имеющих значения, превышающие допустимые.»;
• «Системы предотвращения пожара и противопожарной защиты, обеспечивающие сохранность материальных ценностей, следует применять при наличии экономической эффективности от их внедрения или социальной значимости объекта, определяемой директивными органами в установленном порядке.».

Эти слова были написаны 30 лет назад, однако реализовать их не смог ни один из государственных регуляторов строительной отрасли.

За это время были приняты Федеральные законы «О техническом регулировании» и «О стандартизации», которые провели однозначную прямую линию на переход государственного регулирования в строительной отрасли на оценку риска причинения вреда. А государственный регулятор строительной отрасли продолжает «искать» свой собственный путь в общей экономике, для страны и мира.

Такие действия государственного регулятора выглядят странными и противоречащими истинным целям государства.

По мнению авторов, в настоящее время не существует альтернативы с переводом всей строительной отрасли на риск-ориентированную модель: риск-ориентированное проектирование, строительство, подтверждение соответствия и контрольно-надзорную деятельность.

Все необходимые законодательные акты уже приняты и введены в действие, а в области обеспечения пожарной безопасности для производства проектирования, экспертизы и надзора разработаны и введены в действие единые методы измерений (испытаний).

Для особо «непонятливых» даже разработан проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора)», который обяжет производить контрольно-надзорную деятельность только на основе риск-ориентированного подхода.

Закрывать дыры в госрегулировании и готовить кадры для работы в рамках риск-ориентированной модели необходимо уже сейчас

Время полномасштабного перехода всех государственных надзоров на риск - ориентированную модель уже определено - 2018 год. Осталось немного.

Для перехода на риск-ориентированную модель нужны соответствующие кадры. Нужны отработанные процедуры и схемы. Нужны строительные эксперты, квалификация которых будет отвечать требованиям, предъявляемым к судебным экспертам.

При этом современные образовательные стандарты по подготовке, переподготовке и повышению квалификации не рассчитаны на работу специалистов строительной отрасли в рамках риск-ориентированной модели.

А тем временем, экспертное сообщество пока не может «убедить» госрегулятора не только наладить подготовку кадров необходимой квалификации, но и отказаться от неправовой практики оценки квалификации экспертов проектной документации на основе виртуальных технических решений СНиП и СП и перевести аттестацию экспертов на реальные критерии оценки безопасности объектов капстроительства на основе расчетных обоснований рисков причинения вреда, как того требует федеральное законодательство.

Аналогичная ситуация и с виртуальным «эксклюзивным» нормированием пожарной безопасности посредством якобы разработки и якобы согласования специальных технических условий за вполне реальные, и «эксклюзивные» по размеру, денежные средства.

Эти две дыры в госрегулировании являются двумя бездонными дырами в экономике страны, в которые утекают, в том числе, государственные и муниципальные бюджеты.

Создается впечатление, что государственный регулятор в строительной отрасли не заинтересован в минимизации расходов на строительство объектов, даже по которым он является государственным заказчиком.

Странностей в таком госрегулировании чрезмерно много. Эти странности могут стать предметом изучения контрольных органов.

Академик НАНПБ, д.т.н., профессор Глуховенко Ю.М.
Академик НАНПБ, д.т.н., профессор Коробко В.Б.
Центр комплексной безопасности в строительстве, Смирнов В.В.