Популярно объяснять сложные вещи легче всего в форме диалога. Заместитель начальника Управления методологии и стандартизации экспертной деятельности Главгосэкспертизы России Вадим Валентинович Полянский и помощник начальника Главгосэкспертизы России в отставке Андрей Ростиславович Шерстобитов обсудили с исследователем Высшей школы экономики Юлией Крашенинниковой развитие института строительной экспертизы в России.

– Есть две противоположные точки зрения. Согласно одной, экспертиза обеспечивает безопасность строительства. Согласно другой, это — сильно забюрократизированный административный барьер, который не справляется с функцией обеспечения безопасности. Наверное, истина где-то посередине?

ВАДИМ ВАЛЕНТИНОВИЧ ПОЛЯНСКИЙ: Если экспертиза и барьер, то такой, на котором держится безопасность государства. В любой документации, которая поступает к нам на экспертизу, мы находим отступления от требований технических регламентов. Если бы проектировщики четко соблюдали эти требования, то экспертиза была бы попросту не нужна. Нормативно установленный максимальный срок проведения экспертизы составляет 42 рабочих дня. Опять же, он мог быть меньше, если бы документация, поступавшая на рассмотрение, не содержала ошибок. Тогда бы мы могли, например за 10–15 дней, подготовить положительное заключение. Но такого, к сожалению, не происходит. Треть от всего количества выдаваемых заключений у нас отрицательные. Но, повторю, изначально почти в 100% случаев к нам поступает некачественная проектная документация, которая в основном приводится в соответствие требованиям технических регламентов уже в ходе экспертизы.

– Если сравнить с ситуацией, которая была, например, до 2010 года, – качество проектной документации ухудшилось или улучшилось?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: Не улучшилось – это точно. Может быть, даже ухудшилось.

АНДРЕЙ РОСТИСЛАВОВИЧ ШЕРСТОБИТОВ: Некоторые полагают, будто экспертизу может заменить страхование. Но разница между экспертизой и страхованием огромна. Экспертиза гарантирует, что построенный объект будет безопасно эксплуатироваться, а страхование гарантирует, что если случится авария, то выплатят компенсацию. Это как лететь на самолете: знать, что он в любую минуту может разбиться, но зато быть уверенным, что в этом случае твоим родственникам заплатят некоторую сумму.

В советские времена у нас существовали институты, которые занимались типовым проектированием, а институты, которые делали проектную документацию, как правило, занимались привязкой. Индивидуального проектирования было очень мало, и разрешение на него надо было получать специально в Госстрое. Тем самым были обеспечены безопасность и качество проектирования. За счет чего это происходило? Объекты, которые получали статус типового проекта, были неоднократно опробованы. Ошибки, которые были в документации, исправлялись в типовых альбомах. Кроме того, в каждом строительном подразделении была служба, которая принимала проектную документацию и оценивала ее качество. В «нулевые» годы произошло сокращение кадров, и практически все строительные организации потеряли эти службы, то есть никто со стороны заказчика и подрядчика уже не контролировал качество проектной документации. В этот период и появилась экспертиза как институт. 5 марта 2007 года вступило в силу Постановление Правительства № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», и экспертиза перешла на принцип работы «одного окна». До этого документация вначале попадала на экологическую экспертизу, потом в санитарную службу, потом — в пожарную службу, и в каждой службе экспертиза про- ходила до шести месяцев, а то и больше. То есть суммарный срок прохождения экспертизы был минимум год, а максимум — 3-4 года.

– Для отдельных категорий объектов установлен срок в 45 календарных дней. Почему?

АНДРЕЙ ШЕРСТОБИТОВ: Этот срок установлен для проведения экспертизы инженерных изысканий, независимо от видов объектов, и для объектов гражданского назначения – а они проще, нежели особо опасные, технически сложные и уникальные объекты. Плюс ко всему экспертиза у нас стоит на защите интересов застройщика, который утверждает документацию при наличии положительного заключения экспертизы. То есть если бы у застройщика была своя служба, которая ему гарантировала бы качество при приеме документации от проектировщика, то экспертиза, возможно, была и не нужна. Но сегодня у большинства застройщиков, которые ведут строительство объектов раз в несколько лет, таких служб нет, и застройщик полностью доверяет нам. Только после того, как мы выдаем положительное заключение, он утверждает проектную документацию. То есть практически в этот момент и происходит прием документации от проектировщика.

– Вы говорите о том, что предусмотрено законом. Но могут быть разные реальные практики. Может ли застройщик, он же заказчик, отдать решение всех вопросов с экспертизой проектировщику?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: В законодательстве о градостроительной деятельности есть такое понятие, как «заявитель». Им может являться как непосредственно сам застройщик, так и уполномоченное им лицо. Как правило, таким уполномоченным лицом является генеральный проектировщик. И это логично: ведь если застройщиком является, например, управление здравоохранения, то вряд ли там найдутся люди, компетентные в строительстве и проектировании, которые смогут представить и «защитить» проект в экспертизе.

– С 2012 года у нас в стране появилась как отдельный институт негосударственная экспертиза. Главгосэкспертиза, насколько я понимаю, оказывает услуги и по государственной экспертизе, и частично есть негосударственная?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: Негосударственная экспертиза существовала достаточно давно, просто раньше она про- водилась только по усмотрению заказчика, после того, как его проект предварительно проходил государственную экспертизу. То есть она проводилась по желанию, а это желание (связанное, в первую очередь, с дополни- тельной тратой средств заказчика) редко у кого возникало, поэтому негосударственные экспертные организации, так сказать, не пользовались особой популярностью. Но в 2012 году в Градостроительный кодекс были внесены изменения, которые позволяли негосударственным экспертам заработать практически на равных с государственными. Тем не менее до настоящего времени все объекты, которые подлежат экспертизе на федеральном уровне, как проходили государственную экспертизу, так ее и проходят. А вот те экспертные организации, которые раньше проводили экспертизу в субъектах Российской Федерации на региональном уровне, теперь вынуждены делиться своим рынком с негосударственными экспертными организациями. Исключение составляют объекты, которые финансируются за счет бюджетных средств, и ряд других объектов, которые указаны в части 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно нормам Градостроительного кодекса, негосударственную экспертизу вправе осуществлять те организации, которые аккредитованы в установленном порядке. У Главгосэкспертизы России нет такой аккредитации и, соответственно, она не осуществляет проведение негосударственной экспертизы.

– Какова ключевая проблема строительной экспертизы?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: Это, в первую очередь, недостаточно гармонизированное законодательство в области технического регулирования. Непонятно, как взаимодействовать специалистам (проектировщикам, экспертам) в системе многочисленных технических регламентов и прочих нормативов. Дело в том, что в Градостроительном кодексе все сказано предельно четко: предметом экспертизы является соответствие документации, кроме всего прочего, требованиям технических регламентов. По сути, технический регламент изначально у нас был один – «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ. Но потом в эту нормативную базу добавилось много других технических регламентов, которые также обладают статусом регламентов и, соответственно, мы должны их также применять и учитывать. По многим вопросам нормы этих документов не согласованы.

Вообще «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» нам как бы говорит: «Я, по сути, единственный, кого вы должны чтить, а все остальные технические регламенты могут применяться вами лишь в части, не противоречащей мне и Градостроительному кодексу». Но при этом, например, есть Технический регламент Таможенного союза о безопасности автомобильных дорог, который имеет статус международного нормативного акта и, соответственно, имеет больший приоритет, нежели наш федеральный закон. К нему прилагается перечень нормативных документов, а именно – ГОСТов, стандартов государств–членов Таможенного союза (ЕврАзЭс). Это Россия, Белоруссия, Казахстан. Соответственно, согласно этому техническому регламенту получается, что все стандарты по проектированию автомобильных дорог в этих государствах действуют на равных правах. Многие вопросы в части требований к техническим решениям там не урегулированы. Можем ли мы применять стандарты Белоруссии или Казахстана на своей территории? Подобные вопросы нормативно никак не оговорены, и это придает некую неопределенность работе экспертов.

– Эта неопределенность в работе и несоответствие некоторых моментов в техрегламентах приводят к спорам с заказчиками, с заявителями?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: Периодически да, конечно. Но нам удается отстаивать свою точку зрения.

– Как организовано урегулирование спорных вопросов? С какими требованиями экспертов заказчики чаще соглашаются, с какими – нет, есть ли внутренние документы, которые регулируют эти вопросы нормативно?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: По урегулированию споров четких документов нет. Как я уже сказал, многие нормы противоречат друг другу, и единый подход выбрать очень трудно. Тем более, что помимо технических регламентов мы вынуждены применять и другие нормативы, например санитарные нормы и правила (СанПиНы). Они тоже нуждаются в совершенствовании, потому что порой противоречат друг другу напрямую, несмотря на то, что выпускаются одним и тем же органом. Однако конфликты с заказчиками случаются крайне редко.

– А с чем они чаще всего связаны?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: С низким уровнем компетенции заказчиков и малым практическим опытом проектировщиков. Сегодня проектировать может любой, кто вступил в саморегулируемую организацию, либо вообще не имеющий членства в саморегулируемой организации (при определенных условиях, предусмотренных в статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Поэтому все больше появляется проектировщиков, которые не знают основы законодательства, не имеют необходимого опыта применения сводов правил. В итоге появляются некачественные проекты.

АНДРЕЙ ШЕРСТОБИТОВ: Любая проектная документация имеет заверение проектной организации о том, что данная документация соответствует требованиям технических регламентов, отвечает вопросам безопасности и так далее. Все это как раз является предметом экспертизы. Но на моей практике был лишь один случай, когда при проведении экспертизы не было замечаний. Поэтому и возникает вопрос: а чего стоит тогда это заверение проектной организации без заключения экспертной организации?

– Есть мнение, что сейчас процесс проектирования очень ускорился за счет компьютерных технологий. Соответственно, появилось больше заказов и остается меньше времени на каждый конкретный проект. То есть ошибки из-за невнимательности в этой ситуации просто неизбежны...

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: Ну, это, на наш взгляд не аргумент. Если вы раньше пользовались печатной машинкой, а потом перешли на компьютер, то объяснять свои ошибки появлением компьютера было бы странно. Да, проектирование стало проходить быстрее – но лишь за счет каких-то механических операций. То, что раньше чертежникам приходилось перерисовывать, сейчас можно просто скопировать из другого проекта. Но проверить-то свою работу конструктор и главный инженер проекта обязаны! Даже по гражданскому законодательству на них лежит большая ответственность за это. Нарушение правил безопасности при строительстве — под эту статью могут попасть и проектировщики.

– Законодательство предусматривает такие пути разрешения конфликтных ситуаций, как экспертная комиссия и обращение в суд. Встречаются ли в практике работы вашей организации такие случаи вообще?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: Не часто. Причем оспаривают не только отрицательные заключения. Вспоминается случай, когда было оспорено положительное заключение – но это было связано с тем, что заказчик просто не хотел платить проектировщику. Заказчик рассчитывал объяснить свой отказ оплачивать некачественную, с его точки зрения, работу проектировщика отрицательным заключением экспертизы, а вот выход нашего положительного заключения в этот план заказчика никак не вписывался. Зачастую в суд обращаются не застройщики, а третьи лица, которые теоретически могут пострадать от строительства какого-то объекта. Как правило, это граждане, которые хотят добиться запрета строительства объекта по соседству с их домом, офисом, производством. Для этих целей такими соседями применяются любые методы, вплоть до того, чтобы признать наше положительное заключение незаконным.

– Есть ли закономерность в ошибках, которые выявляются при экспертизе документации? Может быть, какие-то разделы вызывают больше нареканий, какие-то – меньше?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: Каждый год мы сводим в единый отчет ошибки, которые выявляют в проектной документации эксперты, и публикуем их на нашем сайте. Закономерные ошибки, безусловно, есть – в конструктивных расчетах, например. И они повторяются из года в год. Вообще, нет ни одного раздела проектной документации, который бы отличался особо качественным подходом. Но не каждый раздел проектной документации имеет одинаковый «вес».

Например, последствия ошибочных решений по слаботочным системам не сравнятся с недостаточной проработкой конструктивных решений или с некачественным выполнением инженерных изысканий, от которых зависит последующая разработка проектных решений.

– Перейдем к важному вопросу подготовки и организации работы кадров. Аттестация физических лиц на право проведения экспертизы проводится на основе тестирования. Некоторые полагают, что оно ставит в равное положение молодых специалистов, которые только что окончили вуз, и очень опытных проектировщиков. Какие с этим связаны проблемы и как они решаются в Главгосэкспертизе?

АНДРЕЙ ШЕРСТОБИТОВ: Сегодня, чтобы подать заявление на аттестацию, следует иметь опыт работы по соответствующему направлению не менее пяти лет. Но ведь я могу эти пять лет выполнять чисто техническую (подсобную) работу, а другой специалист за это же время может вырасти до определенного уровня, который позволяет самостоятельно принимать решения. То есть использовать стаж работы как критерий аттестации, на мой взгляд, не совсем корректно. Мы обсуждали этот вопрос с президентом НОЭКС (Национальное объединение организаций экспертизы в строительстве) Шотой Михайловичем Гордезиани, и он сказал интересную вещь: для вступления в Союз архитекторов необходимо иметь опыт участия в тех или иных проектах, и качество этой работы оценивает компетентная комиссия. А вот для того, чтобы стать экспертом, учитываются чисто формальные признаки: образование, пять лет стажа и знание законодательства. И претендент может при должном желании зазубрить ответы и очень бойко отвечать на аттестации, но не иметь при этом опыта принятия решений. Ведь доходит до смешного: иногда эксперт, который в ходе экспертизы задает вопросы заявителю, сам на них не может дать обоснованный ответ. Кроме того, у нас состав проектной документации определен Градостроительным кодексом, состав и содержание разделов проектной документации определены Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 года № 87 (ред. от 28 апреля 2017 года) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию». А направления деятельности экспертов — приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29 июня 2017 года № 941/пр «Перечень направлений деятельности экспертов».

Эти все три документа в принципе не совпадают. Возникает вопрос: что должен смотреть эксперт? Либо свой раздел, либо часть раздела, либо проектную документацию в рамках своего направления деятельности. Допустим, нет раздела «Санитарно-эпидемиологическая безопасность», однако санитарные мероприятия присутствуют практически во всех разделах проектной документации. Чтобы устранить риски, руководство Главгосэкспертизы России приняло решение о подготовке стандартов экспертной деятельности. Фактически это описания процессов, которые эксперт по своему направлению должен выполнить для того, чтобы минимизировать риски неполного рассмотрения проектной документации. Кроме того, такие стандарты нужны, чтобы четко понимать, какой пул исполнителей (экспертов) у нас должен быть. В разработке этих стандартов приняли участие 70 экспертов. В настоящее время разработаны и уже применяются на практике более 50 стандартов, но эта работа еще не закончена, в планах – их разработка по всем направлениям деятельности экспертов.

– Эти стандарты можно использовать только в Главгосэкспертизе России или во всех экспертных организациях?

АНДРЕЙ ШЕРСТОБИТОВ: Специфика работы каждого подразделения в центральном аппарате и филиалах, такова, что объекты, которые рассматриваются разными производственными подразделениями, отличаются. В зависимости от этого у нас и укомплектованы кадры. И если наши стандарты применять в других государственных или негосударственных экспертных организациях, они должны быть переработаны под их кадровый состав.

- Среди требований к экспертам есть такое: он должен иметь пять лет стажа по основной специальности, по направлению проектной работы, либо три года стажа в экспертизе. Но как человек может работать три года в экспертизе, если у него нет опыта проектирования?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: В свое время при внедрении института аттестации эти требования были применены как временная мера. Когда создавали экспертизу «одного окна», к нам приходили эксперты по таким направлениям, например, как промышленная безопасность. У них по вполне объективным причинам могло не быть опыта работы в проектировании, потому что ранее они работали в Ростехнадзоре, а больше брать специалистов по со- ответствующему направлению нам, Главгосэкспертизе России, было просто негде. Также не было специалистов по пожарной безопасности, они пришли к нам из экспертизы МЧС. Раньше не готовили «узких» специалистов, ведь в строительных вузах учат только на инженеров-строителей по традиционным направлениям (конструктивные решения, сети инженерного обеспечения и др.), забывая, что строительная отрасль также требует инженеров-строителей в области пожарной безопасности, охраны окружающей среды и т. д.

– А сейчас готовят?

ВАДИМ ПОЛЯНСКИЙ: В некоторых институтах есть такие направления, конечно, но экспертные организации испытывают недостаток соответствующих инженеров, к тому же имеющих необходимый опыт проектирования.

– Как была встречена на рынке идея использования ЕГРЗ?

АНДРЕЙ ШЕРСТОБИТОВ: Сегодня проблема организаций, которые проводят экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, – качество подготовки заключений, то есть выявление рисков, которые могут возникнуть при строительстве объекта, его эксплуатации или при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Чем выше квалификация и опыт у экспертов, тем меньше рисков у организации, что выданное заключение может иметь ошибки. Сегодня в ряде случаев экспертиза – это бизнес. И встречаются организации, которые откровенно торгуют «титульными листами» заключений. На сайтах подобных организаций нет даже перечня аттестованных экспертов. Да, ЕГРЗ – это отчасти дополнительный барьер для экспертной деятельности, но в настоящее время он необходим. Работоспособные организации это понимают. ЕГРЗ в первую очередь нужен застройщикам. Благодаря ЕГРЗ заказчик сможет посмотреть статистику по той или иной организации: сколько было проведено экспертиз, выдано заключений, по каким объектам, были ли обжалования этих заключений. И эта информация поможет ему решить, в какую организацию ему следует обращаться, а в какую не стоит.

– Куда скорее обратится заказчик со сложным объектом: в государственную или в негосударственную экспертизу?

АНДРЕЙ ШЕРСТОБИТОВ: Есть очень сильные негосударственные экспертизы, которые могут дать фору государственным. Но обычно в них работают люди, которые прошли «школу» государственной экспертизы. Например, любой наш внештатный эксперт, которого мы привлекаем к проекту, — это сотрудник какой-то проектной организации. Отработав у нас на объекте, он уже по-другому видит объект и по-другому подходит к процессу проектирования. Эксперты сами по себе не появляются из ниоткуда, они приходят из проектных организаций, имея за спиной значительный опыт практической работы.

– Последний вопрос – про перспективные направления развития экспертизы. Какие они?

АНДРЕЙ ШЕРСТОБИТОВ: ЕГРЗ поднимет уровень проектирования и заключений. Думаю, будет скорректирован рынок так называемой бизнес-экспертизы, то есть негосударственных экспертных организаций. Организации, которые сегодня выполняют небольшие объемы работ, уйдут с рынка, останутся самые сильные. Такая же ситуация и с проектировщиками. С 1 июля 2017 года в Градостроительном кодексе были введены понятия главного инженера проекта и главного архитектора проекта, которые должны будут регулировать процесс строительства. Сведения об этих лицах есть в реестре специалистов – то есть персональная ответственность усиливается. Таких специалистов немного. Почему так получилось? В 1990-е годы произошел сильный «провал» по кадрам: многие перспективные специалисты ушли из профессии и занялись коммерцией, чтобы кормить семьи. В «нулевые» специалисты все-таки пришли в строительство, но в период экономического спада 2008-2009 годов снова предпочли сменить профессию. Сегодня опять идет снижение объемов проектных работ, объемов строительства, опять нет пополнения кадров. А чтобы подготовить хорошего специалиста в строительстве, нужно не пять, а пятнадцать-двадцать лет работы. Так что направление, которое остро нуждается в развитии, – это подготовка профессионалов.

Вадим Валентинович Полянский,
заместитель начальника управления методологии и стандартизации
экспертной деятельности Главгосэкспертизы России

Андрей Ростиславович Шерстобитов,
помощник начальника Главгосэкспертизы России (до сентября 2018 года)
Заслуженный архитектор Российской Федерации

Статья опубликована в журнале «Вестник государственной экспертизы» № 4/2018