На протяжении многих лет строители жаловались на то, что регулирование отрасли сильно отстает от ее потребностей. Сегодня такие перемены, наконец, начались. Как отнесется к ним строительное сообщество.  

С 1 июля 2019 года вступили новые правила жилищного строительства. О них много писали, они хорошо известны. Но между тем, есть немало и других законодательных и процессуальных новшеств в  этой сфере, о которых известно значительно меньше. Между тем, они так же важны и способны оказать существенное влияние на разные стороны строительного процесса.  

Расценки будут разморожены

27 июня Президент РФ Владимир Путин подписал закон 151-ФЗ. Он подготовлен депутатами Государственной думы и членам Совета Федерации и посвящён в основном развитию института долевого строительства. В нём есть несколько треков, касающихся градостроительства и ценообразования. Они предоставляют рынку интересные дополнительные возможности. Но об этом строительная общественность знает пока недостаточно, комментирует ситуацию заместитель министра строительства и ЖКХ Дмитрий Волков.

Дмитрий Волков: «…теперь можно включать в федеральную сметно-нормативную базу расценки, которые содержат в себе новые технологии»

Первый трек связан с так называемой «разморозкой» расценок. Впервые за длительное время Градостроительный кодекс позволяет выпускать новые федеральные единичные расценки и их составляющие. Это означает, что теперь можно включать в федеральную сметно-нормативную базу расценки, которые содержат в себе новые технологии. В течение последних двух лет такой возможности не было в связи с тем, что существовал прямой запрет в ГК на такие действия. Между тем, технологии ушли далеко вперёд, прежде всего в области дорожного строительства. Первые 50 расценок должны быть опубликованы уже совсем скоро после того, как закон вступит в силу. Это в том числе и такие нужные расценки, как работа виброкатков по укатке основания, специальные технологии по укреплению обочин и другие.

В этих технологиях нет ничего особо инновационного, но они очень полезны, их давно ждут, потому что было невозможно делать сметы, которые бы учитывали эти возможности, подчеркивает Дмитрий Волков. В течение месяца Минстрой планирует опубликовать 200 расценок и до конца года ещё 38 тысяч. Всего у нас более 46 тысяч расценок. Возможность обновить 38 тысяч расценок – это результат проделанной заблаговременно актуализации так называемых государственных элементно-сметных норм, проведенная за последние два года.

ГЭСН – фактически нормы расхода ресурсов. Нормирование – самая трудоемкая часть работы по созданию расценок. Была проведена работа по синхронизации баз Москвы, РЖД, федеральных баз и ряда небольших отраслевых баз. Если мы видели, что расценки дублируют друг друга, то из двух выбиралась меньшая. Если расценки дополняли федеральную сметно-нормативную базу, то они перепроверялись. 

Дмитрий Волков: «Мы понимаем, что использование в качестве базы цен 2001 года ограничивает точность и в еще большей степени ограничивает возможности будущей актуализации. Поэтому мы планируем обновить полностью федеральную сметно-нормативную базу, сделать ее в ценах 2020 года».

Теперь наша задача с помощью ГЭСН сделать федеральные единичные расценки, ФЕРы. Это тоже не простая задача. Она потребует актуализации базовых и текущих сметных цен, что есть результат государственного мониторинга стоимости строительных ресурсов. Наличие только ГЭСН не позволяет полноценно работать базисно-индексным и сильно затрудняет использование ресурсно-индексного методов, это всего лишь норма расхода, как бы заготовка. А вот созданные ФЕРы позволяют. Как только они будут актуализированы, то есть утверждены Минстроем и размещены в федеральном реестре сметных нормативов, их можно будет применять.

Мы понимаем, что использование в качестве базы цен 2001 года ограничивает точность и в еще большей степени ограничивает возможности будущей актуализации. Поэтому мы планируем обновить полностью федеральную сметно-нормативную базу, сделать ее в ценах 2020 года. Это так называемое ФСНБ 2020 или федеральная сметно-нормативная база 2020. Это большая работа, ее невозможно сделать одновременно качественно и быстро, рынок получит результат, как это и предусмотрено планом совершенствования ценообразования на среднесрочный период, только в 2021 году. Все это время текущая база должна актуализироваться и обе эти работы тщательно синхронизованы. Замминистра полагает, что на это уйдёт весь следующий год, но это позволит повысить точность ресурсно-индексного и базис-индексного метода по меньшей мере на 15% дополнительно к тем мероприятиям, которые проводятся. И это очень хороший результат.

Что будет с повторной экспертизой

Еще один трек – это повторная экспертиза и взаимодействие сметы на этапе проектирования и сметы на этапе контракта. Практика сложилась таким образом, что практически любое изменение в проекте могло послужить основанием для отправки его снова на экспертизу. Несмотря на разъясняющие письма, многие заказчики действовали из желания перестраховаться, чтобы снять с себя ответственность.

Это стало приводить к крайне негативным последствиям. Во-первых, любая экспертиза – это минимум 3 месяца, во-вторых, она стоит денег, пусть не самых больших, но все же это дополнительные затраты, чаще всего внеплановые.

Дмитрий Волков: «Была поставлена задача – сохранить контроль за безопасностью, но так, чтобы повторная экспертиза перестала влиять на сроки. Сделано это следующим образом. Застройщикам на этапе строительства предлагается на выбор две возможности. Первая – заключить договор с той же экспертизой, которая выдала положительное заключение на экспертное сопровождение. В случае, если на этапе строительства нужно вносить изменения в проектную документацию, это изменение может быть отправлено в экспертизу по упрощённой процедуре – делается не повторная экспертиза всего проекта, а оценка изменения».

В Минстрое понимают, что это прямая и явная угроза, в том числе и для реализации национальных проектов. Ведь постоянное возвращение при любом изменении проекта на стартовую позицию ставит под сомнение сроки строительства объектов в рамках выполнения национальных проектов. Но (и это критически важное, «но») при этом нельзя поступиться требованиями безопасности.

Можно было просто запретить повторную экспертизу, но это означает, что государство уходит из сферы контроля безопасности строительства совсем, подчеркивает Дмитрий Волков. А сейчас оно присутствует двухэтапным фильтром. Первый фильтр – экспертиза, не только государственная, но и негосударственная, проверяет соответствие проекта всем требованиям безопасности. А государственный строительный надзор проверяет соответствие того, что построено, тому, что есть в проекте. Такая ситуация существует всего год, раньше надзор проверял еще и то, что соответствует требованиям безопасности. Решили, что это дополнительный избыточный барьер, основание для возможной коррупции, основание для надзора – останавливать стройки несмотря на то, что проект прошел экспертизу. Поэтому разделили функции. Но после того, как экспертиза проверила то, что запроектировано, а надзор то, что построено, государство несет солидарную ответственность в случае повреждения или разрушения здания, или его части. Поэтому уйти государству из сферы безопасности нельзя.

Была поставлена задача – сохранить контроль за безопасностью, но так, чтобы повторная экспертиза перестала влиять на сроки. Сделано это следующим образом. Застройщикам на этапе строительства предлагается на выбор две возможности. Первая – заключить договор с той же экспертизой, которая выдала положительное заключение на экспертное сопровождение. В случае, если на этапе строительства нужно вносить изменения в проектную документацию, это изменение может быть отправлено в экспертизу по упрощённой процедуре – делается не повторная экспертиза всего проекта, а оценка изменения.

Дмитрий Волков: «Кроме того, возвращаем на стройку и полноценных главных инженеров проекта, так называемых ГИПов. Фактически мы воссоздаем прекрасно известный и себя прекрасно оправдавший «авторский надзор», но без резких перемен, мягко трансформируя действующее регулирование».

Это не прерывает строительный процесс, при этом и безопасность не страдает. Таким образом, административный барьер, которым некоторые называют экспертизу, сокращается не методом его ликвидации или механического уменьшения сроков, а методом как бы «растворения» в технологическом процессе, «соединения» с технологическим процессом; становится его частью, а не отдельной контрольно-надзорной сущностью.

Это относительно новый подход к борьбе с административными барьерами, когда все институты контроля сохраняются, но они работают синхронно со строительным процессом. Таким образом, мы заложили в новом законе, казалось бы, новый для России институт экспертного сопровождение проекта. При этом практика реализации строительных проектов во многих регионах уже пошла по этому пути, оценка изменений экспертизой без полномасштабной повторной экспертизы до проверок Госстройнадзора – это дает хорошие результаты. Мы это подметили и встраиваем в конструкцию действующего градостроительного регулирования.

Кроме того, возвращаем на стройку и полноценных главных инженеров проекта, так называемых ГИПов. Фактически мы воссоздаем прекрасно известный и себя прекрасно оправдавший «авторский надзор», но без резких перемен, мягко трансформируя действующее регулирование. Альтернативный экспертному сопровождению механизм будет следующим: изменение в проекте в процессе строительства оценивает на соответствие требованиям безопасности главный инженер проекта, являющийся им по должности в организации члене СРО, осуществляющем проектное сопровождение, утверждает технический заказчик и затем уже документация отправляется в Госстройнадзор. Здесь в некотором смысле роль экспертизы для Застройщика играет ГИП и проектная организация. Происходит это не всегда, а когда выполняется одновременно 5 условий. Одно из них – эти изменения не влияют на несущую способность строительных конструкций. В случае, если изменение влияет на пространственную прочность и устойчивость здания, потребуется либо экспертное сопровождение, либо повторная экспертиза проекта в полном объеме.

Но есть и другие условия: должны соблюдаться все требования безопасности, для линейных объектов должны сохраняться ТЭПы, проект должен соответствовать инженерным изысканиям, заданию на проектирование и не выходить за лимиты бюджетных ассигнований, если это бюджетный объект. Здесь тоже сохраняются контроль государства, потому что к ГИПам должны предъявляться специальные требования. Они сейчас прописываются. Предполагается, что аттестовать ГИП будет государство, а надзор точно так же надзирать за тем, что подтвердил ГИП.

Дмитрий Волков: «…внесены синхронные изменения в 44-ФЗ и в Градкодекс, которые четко разделили две сметы: на этапе строительства и на этапе проектирования. Установлен прямой запрет использовать инструменты ценообразования, которые применяются для расчёта сметы на этапе проектирования, от сметы на этапе строительства».

Таким образом в регулирование закладывается три принципа, которые сильно повлияют на строительство. Первый – это «соединение» административных процедур со строительным процессом как способ ликвидации административных барьеров. Второй – любое действие регулятора должно вести к росту компетенции участников строительного процесса, повышению их ответственности, стремлению обучаться. Этому будет способствовать и воссоздание института ГИПов, сохранение проектировщика на этапе строительства. И третий – настолько, насколько это только возможно, изменения должны совершаться не в форме реформ, а в форме трансформации действующего регулирования с учетом складывающейся практики.

Еще важный момент: внесены синхронные изменения в 44-ФЗ и в Градкодекс, которые четко разделили две сметы: на этапе строительства и на этапе проектирования. Установлен прямой запрет использовать инструменты ценообразования, которые применяются для расчёта сметы на этапе проектирования, от сметы на этапе строительства.

Зачем это сделано? Очень подробно рассчитывается смета на этапе проектирования. Используются строительные расценки, в которые «зашиты» конкретные технологии, методы производства работ и цена строительных ресурсов. При этом начала складываться практика, при которой возникает требование буквального соответствия этих технологий и цен тем, что применяются уже конкретным подрядчиком после конкурсных процедур и определения «твердой» цены на этапе строительства. Любые отклонения вызывают претензии контрольных органов. Например, в расценке заложена откопка экскаватором с ковшом 0,5 кубических метра, а у выигравшего конкурс подрядчика экскаватор с ковшом 1 кубический метр. В некоторых случаях его обвиняют в нарушениях, что, в том числе, полностью демотивирует рынок к применению более эффективных технологий, к развитию.

Дмитрий Волков: «Впервые в российской истории в праве появилось понятие информационного моделирования».

Как это на практике будет? Пусть в смете, сделанной на этапе проектирования, фундамент в совокупности стоит 1 млн рублей, а после конкурсных процедур с тендерным снижением 900 тысяч рублей. В Смете к контракту должна появиться строчка Фундамент, 1 комплекс, 900 тысяч рублей. И подрядчик должен построить фундамент по проектной документации теми способами, какие он считает более подходящими и которые приемлемы с точки зрения требований безопасности процессов. Ему должны заплатить 900 тысяч рублей. Если он при этом сумел сэкономить, то его экономия должна остаться у него, если иное не предусмотрено договором. Это очевидная вещь, говорит Дмитрий Волков. Во многих регионах и отраслях подобная система фактически и действует. Для того, чтобы эту систему окончательно довести до ума, надо ещё доработать нормативную базу. Нам надо прописать решения целого ряда «жизненных ситуаций», чтобы минимизировать неоднозначность правоприменения. Сохранить при этом баланс возможностей заказчиков и контроля, так же как в ситуации с повторной экспертизой, с учетом накопившегося опыта и широким обсуждением со всеми участниками градостроительного процесса.

BIM в законе

Впервые в российской истории в праве появилось понятие информационного моделирования. Классификатор строительной информации, которого тоже никогда не было. И федеральный блок государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности – небольшой аналитический блок, который будет аккумулировать для органов власти информацию в области строительства из различных информационных источников. Сами по себе эти изменения не кажутся чересчур радикальными, но они дают возможность уже сейчас обеспечить прохождения градостроительных процедур в формате информационного моделирования. Этот процесс введен на каждом этапе жизненного цикла, включая эксплуатацию.

Дмитрий Волков: «С целью упорядочивания всех разрешительных актов создается единый реестр нормативно-технических документов. Если какой-либо орган власти принял нормативный документ в области строительства, он должен будет внести его в этот реестр. Наполнение реестра старыми документами и поиск коллизий между ними – это дальнейшая работа Минстроя».

Теперь мы можем приступить к следующей фазе – непосредственному выстраиванию процессов информационного моделирования на всех этапах жизненного цикла. Это очень знаковая вещь, она закладывает технологическую основу будущего строительства.

У десяти нянек дитя без глаза

Следующая знаковая вещь – так называемый реестр документов, которые нужны для экспертизы: проектирования, строительства, эксплуатации и сноса. Дела обстоят тут следующим образом, поясняет замминистра. У нас приблизительно 10 органов власти генерируют документы, которые используются экспертизой для того, чтобы обеспечить все требования безопасности, предусмотренные в Градкодексе. Основные: Минстрой, МЧС и Роспотребнадзор. В итоге разработано столько документов, что точное их количество даже посчитать трудно, и они не все синхронизованы. Это порождает реальные трудности, в том числе при прохождении экспертизы.

С целью упорядочивания всех разрешительных актов создается единый реестр нормативно-технических документов. Если какой-либо орган власти принял нормативный документ в области строительства, он должен будет внести его в этот реестр. Наполнение реестра старыми документами и поиск коллизий между ними – это дальнейшая работа Минстроя.

Дмитрий Волков: «….возрождается старая идея по созданию региональных центров ценообразования для того, чтобы быстрее наполнить ФГИС ЦС и дать возможность включить в работу ресурсный метод, обеспечив его сопоставимость с базисно-индексным и с ресурсно-индексным. Это в перспективе. А в первую очередь дать возможность использовать ресурсно-индексный метод в полном объеме».

Таким образом появился инструмент, который позволит, пусть и не быстро, создать полную библиотеку таких документов и установить противоречия между ними. Минстрой также ведет переговоры по использованию искусственного интеллекта в этой работе, так как это огромный массив данных, имеющий юридически значимый характер.

Требования рынка

Все эти изменения достаточно серьезные. Они подробно обсуждались на двух госсоветах по строительству и одному по транспорту. В чём требование рынка? Оно заключается в том, чтобы быстрее была актуализирована сметно-нормативная база. Для этого возрождается старая идея по созданию региональных центров ценообразования для того, чтобы быстрее наполнить ФГИС ЦС и дать возможность включить в работу ресурсный метод, обеспечив его сопоставимость с базисно-индексным и с ресурсно-индексным. Это в перспективе. А в первую очередь дать возможность использовать ресурсно-индексный метод в полном объеме.

15 мая было подписано премьер-министром изменение №604 в постановление №1452 по мониторингу цен строительных ресурсов, где дается возможность брать цены не только от производителей, но и от оптовых поставщиков. И не только цены реальных сделок, но и цены предложения. Это собираемся делать через региональные центры ценообразования, которые сейчас формирует Главгосэкспертиза и субъекты РФ. Первый в Екатеринбурге уже заработал, ещё четыре на подходе. Юридические лица, которые в этом заинтересованы, могут заходить и работать в этой системе. А у них есть интересные предложения, появилось много интеграторов. В дальнейшем мы планируем подключить эти площадки.

Мы ставим себе задачу, как можно быстрее наполнить ФГИС ЦС таким образом, чтобы там появились все источники ресурсов: производители, оптовые поставщики, с адресом, номенклатурой, ценой.

Беседовал Александр Гусев