Базисно-индексный метод – это пережиток системы ценообразования. На смену ему должен прийти ресурсно-индексный метод. Но все ли для него готово и как профильное министерство справляется с возложенными на него задачами?

Счетная палата опубликовала Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ хода реализации в 2019–2020 гг. и истекшем периоде 2021 г. мероприятий по реформированию системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве».

Аудиторы проверили деятельность Минстроя России и подведомственного ему ФАУ «Главгосэкспертиза» по совершенствованию системы государственного ценообразования и сметного нормирования в строительной сфере в 2019 – 2020 гг. и истекшем периоде 2021 г.

Вопросы ценообразования в строительстве с 2015 г. находятся в сфере повышенного внимания со стороны Счетной палаты, ведь несовершенство действующей системы создает риски, условия и предпосылки для необоснованного увеличения расходов федерального и регионального бюджетов на капитальное строительство.

Напомним, в октябре 2019 г. был принят План мероприятий по совершенствованию ценообразования в строительной отрасли № 9580п-П9 – но он не обеспечивал в итоге одномоментный переход на ресурсный метод с 2022 г. и был отменен. Так, в Плане не были обозначены конечные цели и задачи реформирования системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве, а также не определены целевые показатели и сроки их достижения для мониторинга и комплексной оценки эффективности деятельности ответственных исполнителей. А при отсутствии утвержденной Правительством РФ объединенной стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ до 2035 г. провести анализ соответствия мероприятий приоритетам, целям и задачам государственной политики в сфере нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве не представляется возможным.

Из 24 методических документов Минстроем России было разработано только 12, из них утверждено лишь 9. Из 15 мероприятий 9 выполнены полностью, из них 2 – с нарушением сроков, 6 не завершено.

Кроме того, недостаточный уровень развития промышленного производства и рынка строительных материалов в отдельных регионах не позволял наполнить ФГИС ЦС сметными ценами на строительные ресурсы по полной номенклатуре в ближайшие годы. Так, сведения для включения в систему представили лишь 32,4% включенных в соответствующий перечень юридических лиц, а ФГИС ЦС содержит информацию о стоимостных характеристиках, покрывающих лишь 13,3% позиций классификатора строительных ресурсов.

В результате Правительством РФ 10 декабря 2020 г. был принят новый План мероприятий № 11789п-П16, основной целью которого стало обеспечение начиная с 2022 г. перехода на ресурсно-индексную модель определения сметной стоимости строительства.

В итоге сегодня этапы реформирования системы ценообразования в строительстве выглядят так:

До 2016 г. – это постепенная деградация с применением базисно- индексного метода определения сметной стоимости строительства, с постоянным снижением точности и прозрачности механизмов ценообразования из-за наличия большого количества системных проблем.

2016-2018 гг. – начало реформы с реализацией срочных мер, направленных на одномоментный переход к применению ресурсного метода определения сметной стоимости строительства. Фактическая заморозка мер по поддержанию в работоспособном состоянии и развитию базисно-индексного метода.

2019-2021 гг. – корректирующие действия с обеспечением поэтапного перехода к применению ресурсно-индексного метода определения сметной стоимости строительства с одновременных реализаций мер по поддержанию в работоспособном состоянии и совершенствованию базисно-индексного метода.

С 2022 г. – завершение реформы с полноценным применением ресурсно-индексного метода с постоянным повышением точности определения сметной стоимости строительства по мере увеличения наполняемости ФГИС ЦС данными о фактической стоимости строительных ресурсов.

По новым правилам

По оценке ФАУ «Главгосэкспертиза России», переход на ресурсно-индексный метод определения сметной стоимости строительства позволит повысить достоверность определения сметной стоимости по сравнению с базисно-индексным методом. Но при отсутствии утвержденной сметно-нормативной базы в уровне цен 2021 г. работа по апробации новых подходов в анализируемом периоде не проводилась. Оценка изменений в системе ценообразования строительной отрасли с использованием пилотных проектов по различным видам объектов капитального строительства не осуществлялась.

В рамках исполнения нового Плана Минстроем и Главгосэкспертизой России в Правила мониторинга строительных ресурсов внесены изменения как в части увеличения источников информации, так и в части порядка расчета Индексов; сформирована номенклатура ценообразующих строительных ресурсов для расчета Индексов к группам однородных ресурсов. Также определены 411 ресурсов-представителей из 166 однородных групп, которые вошли в состав сводной номенклатуры ценообразующих ресурсов. С I квартала 2021 г. органы исполнительной власти субъектов представляют данные о ценах этих строительных ресурсов в разрезе ресурсов-представителей.

Кроме того, сформированы региональные центры мониторинга стоимости строительных ресурсов.

С 2019 г. до конца марта 2021 г. Индексы были пересчитаны расчетным методом и опубликованы для 73 субъектов и ЗАТО Саров. Для 19 субъектов рассчитаны и опубликованы Индексы к элементам прямых затрат. Данные о стоимости строительных ресурсов с приложением обосновывающих документов не представлены органами исполнительной власти 12 субъектов, и Индексы расчетным методом для них не пересчитывались.

Также формируется федеральная сметно-нормативная база (ФСНБ) в уровне цен 2021 г. Минстроем утвержден порядок, устанавливающий правила планирования, рассмотрения и утверждения сметных нормативов, применяемых для определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Однако отсутствует государственное финансирование работ по сметному нормированию и, как следствие, незначительное количество инициаторов разработки сметных норм среди государственных органов власти, в том числе субъектов Федерации.

Также оказывает негативное влияние на объемы и качество разрабатываемых сметных норм сложность подбора площадок строительства для проведения нормативных наблюдений или отсутствие своевременного доступа специалистов-нормировщиков к таким площадкам.

В результате разработка сметных норм осуществляется преимущественно государственными компаниями в отношении узкоспециализированных норм, имеющих отраслевую специфику. Кроме того, отсутствие объектов и специфика строительного производства зачастую приводят к переносу сроков выполнения работ, что, влечет перенос сроков разработки норм.

Требует внимания факт отмены в рамках регуляторной гильотины Единых норм и расценок на строительные, монтажные и ремонтно-строительные работы (ЕНиР) – это неотъемлемая часть системы ценообразования и сметного нормирования.

Так, около 60% инициированных к разработке сметных норм в Плане утверждения сметных норм на 2020 г. перенесены из плана предыдущего года. Вместе с тем количество организаций, инициирующих разработку сметных норм, неуклонно растет и с 2018 г. увеличилось более чем в 2 раза – с 14 до 30.

Устарели и не соответствуют современным методам выполнения работ справочники базовых цен, предназначенные для определения стоимости работ по инженерным изысканиям и работ по подготовке проектной документации, сведения о которых включены в ФРСН.

До сих пор не решен вопрос об утверждении методик, необходимых для разработки новых сметных нормативов, предназначенных для определения сметной стоимости работ по инженерным изысканиям и по подготовке проектной документации. Не урегулирован вопрос с регистрацией утвержденных Минстроем методических документов в Минюсте.

Финансы поют…

По информации Минстроя России, расходы на реформирование системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве, в том числе на эксплуатацию и развитие ФГИС ЦС за счет средств федерального бюджета в исследуемом периоде не осуществлялись. Финансирование осуществляется ФАУ «Главгосэкспертиза России» за счет собственных средств – доходов от размещения денежных средств на депозитных счетах в банках.

Бюджетные ассигнования из федерального бюджета на финансовое обеспечение государственного задания по направлению «Ценообразование и сметное нормирование» ФАУ «Главгосэкспертиза России» не выделялись.

По состоянию на 1 января 2021 г. объем свободных средств, размещенных в банках ФАУ «Главгосэкспертиза России», составляет 9,7 млрд руб. А по предварительной оценке ФАУ «Главгосэкспертиза», для реализации мероприятий по совершенствованию системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве необходимо порядка 273,5 млн руб.

Расходы на реализацию мероприятий по реформированию ценообразования и сметного нормирования в строительстве в 2017–2021 гг. за счет средств ФАУ «Главгосэкспертиза России» (работы по договорам подряда) составляют 502,51 млн руб.

Закупки товаров, работ и услуг Минстроем в анализируемом периоде в рамках совершенствования системы государственного ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной сфере не осуществлялись. Государственные услуги, предоставляемые посредством ФГИС ЦС, не оказываются.

Все дело в совершенстве

Сегодня Минстроем совместно с ФАУ «Главгосэкспертиза России» налажена системная работа по разработке и актуализации ГЭСН и ФЕР; по разработке и утверждению актуальных сметных нормативов на работы по подготовке проектной документации и выполнению инженерных изысканий и многому другому.

В 2019 г. государственным заданием ФАУ «Главгосэкспертиза России» предусматривалась проверка 600 проектов сметных нормативов и разработка 50 проектов ГЭСН. Фактически проведена проверка 606 проектов сметных нормативов, разработаны и одобрены НЭС при Минстрое 59 проектов ГЭСН.

Пересчитаны стоимостные показатели по 21 сборнику укрупненных нормативов цены строительства (НЦС) с использованием информации о стоимости строительных ресурсов в уровне цен по состоянию на 1 января 2019 г. Актуализированные показатели в количестве 6118 рассмотрены и одобрены НЭС при Минстрое, утверждены приказами Минстроя и размещены во ФГИС ЦС.

Разработано 19 364 Индекса, что составляет 121,03% установленного значения на 2019 г.

В 2020 г. проверено 952 проекта сметных нормативов и расчетных обоснований к ним с подготовкой заключений; рассмотрены предложения об утверждении сметных нормативов с подготовкой 1414 обоснований; разработано (актуализировано) 99 проектов ГЭСН, из них 48 ГЭСН утверждены приказами Минстроя, 51 проект одобрен НЭС; пересчитаны 23 275 Индексов; разработаны 3 проекта методик, необходимых для определения сметной стоимости строительства, стоимости работ по инженерным изысканиям и подготовке проектной документации, которые в настоящее время находятся на утверждении в Минстрое; подготовлены и приказами Минстроя утверждены 4 дополнения к ФСНБ-2020. В ФСНБ включено более 3100 новых и актуализированных сметных норм и расценок и более 2400 сметных цен строительных ресурсов.

В 2021 г. Минстроем утверждены дополнения и изменения, предусматривающие утверждение 1904 новых и актуализированных сметных норм. В результате в ФСНБ-2020 включено более 4900 новых и актуализированных сметных норм и расценок.

Переработано и подготовлено к утверждению более 2400 показателей НЦС, а также разработано более 200 новых показателей.

Минстроем утвержден 21 актуализированный сборник НЦС. Они содержат 6440 показателей НЦС и 9982 коэффициента, которые позволяют учитывать изменения стоимости строительства, связанные с особенностями конкретного субъекта.

В 2020 г. обеспечена эксплуатация и развитие ФГИС ЦС, автоматизация процесса сбора сведений, необходимых для формирования Индексов.

Однако, система наполнена на 29%, информация в ней представлена 1/3  частью организаций, обязанных это сделать. Поэтому о достижении целей создания ФГИС ЦС в настоящее время говорить преждевременно, что объясняется незаинтересованностью производителей в размещении данных на платформе и неудобством ее использования.

ФАУ «Главгосэкспертиза России» проводились работы по созданию информационно-аналитической системы ценообразования в строительстве, но в настоящее время она работает как внутренний инструмент Учреждения без возможности доступа внешних пользователей.

При этом действующая методология ценообразования и сметного нормирования не учитывает возможные резкие, скачкообразные изменения рыночных цен на строительные ресурсы. К примеру, динамика изменения стоимости основных ценообразующих ресурсов, оказывающих существенное влияние на итоговую стоимость строительства, с марта 2020 г. по январь 2021 г. показала рост цен на металлоизделия строительного сортамента порядка 70–75% на всей территории страны.

В связи с этим существуют риски реализации объектов капитального строительства, создаваемых в рамках национальных проектов, что может привести к остановке строительства и увеличению количества обманутых дольщиков.

И что в итоге?

В целом постепенный переход к применению полноценного ресурсного метода определения сметной стоимости строительства по мере увеличения объема информации о сметных ценах строительных ресурсов во ФГИС ЦС позволит избежать негативных последствий для строительного комплекса, неизбежных при одномоментном переходе к его применению.

Однако работа в части сметного нормирования нуждается в дальнейшем продолжении, т. к. не все современные строительные технологии имеют соответствующий норматив. Кроме того, действующая сметно-нормативная база требует своевременной актуализации.

Также действующим законодательством не предусмотрена возможность изменение цены государственного (муниципального) контракта при его исполнении в связи с существенным увеличением стоимости строительных ресурсов. А отмена ЕНиР усложнит актуализацию государственной сметно-нормативной базы.

Немаловажно, что в Классификатор включено 127 816 позиций, из которых используется в государственных сметных нормах лишь около 49 тыс.

Плюс ко всему в ряде субъектов созданные региональные центры мониторинга стоимости строительных ресурсов не могут в полном объеме выполнять поставленные перед ними задачи.

В связи с этим Счетной Палатой предложено поручить Минстрою России до декабря 2021 г. при подготовке стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ до 2035 г. предусмотреть в ней раздел, посвященный развитию ценообразования и сметного нормирования в строительной отрасли.

До перехода на ресурсно-индексный метод определения сметной стоимости строительства провести оценку изменений в системе ценообразования строительной отрасли с использованием пилотных проектов по различным видам объектов капитального строительства.

Кроме того, выработать комплекс мер, учитывающих как условия повышения, так и условия снижения стоимости строительных ресурсов, исключающих дополнительное финансирование с привлечением бюджетных средств, а также обеспечить размещение во ФГИС ЦС статистической информации о текущем состоянии проводимого мониторинга цен строительных ресурсов до декабря 2021 г., и многое другое.