В ходе пленарной конференции «Развитие института саморегулирования в строительной отрасли. Закон. Ответственность. Кадры», которая состоялась в рамках программы мероприятий XIII съезда НОПРИЗ, был представлен большой пакет предложений по внесению изменений в действующее законодательство.

Реализация законодательных инициатив НОПРИЗ  позволит создать условия для перехода на контракты жизненного цикла объектов капитального строительства. Но самое главное, всё российское законодательство будет лучше соответствовать новому технологическому укладу, связанному с применением технологии информационного моделирования.

Суть предлагаемых мер была подробно изложена в докладе, с которым выступил на конференции президент НОПРИЗ Анвар Шамузафаров. Речь идет, в частности, о законодательном усилении института технического заказчика, установлении более четких требований к технической документации в строительной сфере и восстановлении предпроектного этапа в проектировании. Также предложено проводить экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий после завершения разработки рабочей документации и заново установить обязательное членство в СРО для всех субподрядных организаций, включая тех, кто выполняет рабочую документацию.

В докладе президента и в других выступлениях говорилось также о необходимости дальнейшего укрепления института специалистов по организации работ – главных архитекторов и главных  инженеров проекта (ГАПов и ГИПов). Прозвучала мысль о необходимости восстановления существовавшей в советское время управленческой вертикали, когда главный специалист руководит не только разработкой проектной документации, но и сопровождает свой проект на этапах подготовки рабочей документации, строительно-монтажных работ и передачи объекта в эксплуатацию, включая подготовку исполнительной документации. То есть в идеале в процессе реализации каждого проекта должен создаваться некий ответственный центр принятия решений, внутри которого на каждом из этапов главные инженеры воплощают в реальность замысел главного архитектора.

Требование об утверждении проектной документации ГИПом должно исполняться

Интересно, что в начале своего выступления Анвар Шамузафаров обратил внимание, что некоторые уже принятые нормы законодательства, определяющие статус и функции специалистов по организации работ, исполняются далеко не всегда. Речь идет о положении Градкодекса РФ, по которому вся проектная документация должна утверждаться главными инженерами проектов, сведения о которых включены в соответствующий национальный реестр (пункт 3, часть 5 статьи 55.5-1).

НОПРИЗ постоянно получает со стороны ФАУ «Главгосэкспертиза России» и органов экспертизы в субъектах Федерации обращения, связанные с низким качеством проектной документации - за прошедший год таких писем поступило 860. Однако анализ показал, что в большинстве случаев проектная документация подписывается физическими лицами, которые не состоят в Национальном реестре специалистов (НРС). Об этом президент НОПРИЗ подробно рассказал в эксклюзивном интервью журналу «Строительство» накануне Съезда НОПРИЗ (https://www.ancb.ru/publication/read/17068) . И главная беда состоит в том, что государственные заказчики доверяют реализацию бюджетных контрактов организациям, которые изначально не соответствуют требованиям градостроительного законодательства по наличию в штате реестровых специалистов.

Институт технического заказчика нуждается в усилении

Среди высказанных концептуальных предложений, которые связаны, в том числе и с необходимостью добиваться соблюдения уже принятых законодательных норм – укрепление  института технического заказчика с использованием инструментов НРС. Речь идет о том, чтобы технические задания на производство инженерных изысканий и разработку проектно-сметной документации в обязательном порядке подписывались специалистами, сведения о которых включены в соответствующий Национальный реестр.

На самом деле данное требование напрямую следует из положения части 22 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, где говорится, что технический заказчик должен быть членом СРО соответствующего вида. Вместе с тем совершенно очевидно, что в регионах наблюдается недоукомплектованность бюджетных служб технического заказчика грамотными специалистами, а услуги профессиональных инжиниринговых структур далеко не всем по карману. В результате, как посетовала в своем выступлении президент Ассоциации СРО «Содружество проектных организаций» (Санкт-Петербург) Лариса Еремина, «качественные технические задания встречаются редко. Их можно увидеть, как правило, только на тендерах в энергетической отрасли».

По мнению руководителя Учебного центра  Главгосэкспертизы России Александра Шалаева, проблема здесь гораздо шире. Необходимо говорить о недостаточном уровне компетентности практически всех участников инвестиционно-строительного процесса, включая саму экспертизу, и недостаточной вовлеченности заказчиков в управление своими проектами.  В результате на всех уровнях наблюдается дискоммуникация, происходят постоянные задержки по срокам и перерасход инвестиционных ресурсов.

В среднем, вовлеченность заказчиков в управление строительством в ГГЭ оценивают на уровне 67%. Максимальные показатели у нефтяной промышленности и коммерческих застройщиков. Самая худшая ситуация в проектах гражданского строительства на объектах регионального значения. Федеральная экспертиза фактически берет на себя функции инжиниринговой организации, проводя обучение для руководителей строительного комплекса от уровня предприятия до руководителя областного министерства в масштабах отдельных регионов. Но ситуация меняется к лучшему крайне медленно.

Создание профессиональных служб технических заказчиков может рассматриваться как один из важных шагов в правильном направлении. Однако их юридический статус на сегодняшний день недостаточно отрегулирован, потому что в Гражданском кодексе РФ понятие «технический заказчик» отсутствует. И эта недоработка также должна быть устранена в результате предлагаемых НОПРИЗом поправок.

Термин «техническая документация»

Задача установления четких требований ко всем видам технической документации, применяемой в ходе реализации строительно-инвестиционных проектов, начиная от планирования, обоснования инвестиций и подготовки задания на проектирование, заканчивая документацией, применяемой при эксплуатации объектов капитального строительства, является, пожалуй, самой амбициозной с точки зрения содержания и одновременно самой трудной с точки зрения практической реализации.

Очевидно, что переход на принципы управления жизненным циклом объектов капитального строительства с использованием для этой цели технологии информационного моделирования, провозглашенный в отраслевой Стратегии-2035, подразумевает, что вся документация по каждому из этапов жизненного цикла ОКС должна иметь одинаковый правой статус. Лучше всего для её определения подходит термин «техническая документация», который используется в Гражданском кодексе РФ, но отсутствует в кодексе Градостроительном.

По оценке Анвара Шамузафарова, проблема состоит еще и в том, что Гражданский кодекс не предусматривает взаимосвязи между технической документацией в архитектурно-строительном проектировании и технической документацией в строительстве. Поэтому в реальной жизни  экспертизу проходит одна документация, а строительство осуществляется по другой. И авторскими правами на неё обладает строительная подрядная организация.

Общую картину юридической раздробленности в отрасли дополнила в своем выступлении Лариса Еремина из Ассоциации «Содружество проектных организаций». По её словам, та проектно-сметная документация, которая выполняется на стадии «П» и проходит экспертизу, в дальнейшем перерабатывается дважды.  Сначала это делают организации, выполняющие рабочую документацию, которые включают туда строительные материалы и инженерное оборудование, рекомендованные заказчиком. Но когда рабочая документация попадает строительной подрядной организации, она переделывается еще раз. Потому что у строителей есть свои долгосрочные связи с поставщиками материалов и оборудования, есть запасы на складах, которые позволяют оптимизировать стоимость объекта. Под стандарты строителей перепроектируются даже отдельные узлы конструктивной части здания.

В итоге оказывается, что та проектно-сметная документация, которая проходила экспертизу и выставлялась на торги, уже очень существенно отличается от реальности. Изменения производятся далеко не всегда в сторону повышения безопасности и улучшения потребительских качеств объекта. При этом ГИП, руководивший разработкой проектной документации, юридически не имеет полномочий, чтобы повлиять на процесс. Даже авторский надзор в последнее время все больше передается организациям, выполнявшим рабочую документацию. В дальнейшем  оказывается, что практически в 100% случаев строятся другие объекты – с другими параметрами и другими конструктивными решениями. При этом и разработчики проектной документации, и органы экспертизы имеют все основание утверждать, что они не несут ответственности за их безопасность.

Анвар Шамузафаров со своей стороны отметил также наличие разрыва между стадиями строительства и эксплуатации. На практике подрядные организации, выполняющие строительно-монтажные работы, не всегда передают исполнительную документацию эксплуатирующей организации.

Для того чтобы изменить ситуацию на законодательном уровне, предложено несколько последовательных действий. Во-первых, необходимо ввести в законодательство т.н. «предпроектные разработки», которые, по сути, будут идентичны утраченной стадии обоснования инвестиций. По мнению вице-президента НОПРИЗ Александра Вронеца, для этого потребуется внести изменения в Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений». Затем предстоит определить в Градостроительном кодексе понятие «техническая документация» для всех этапов жизненного цикла ОКС  и установить принцип преемственности между ними.  Далее вся та конструкция должна быть перенесена в Гражданский кодекс. При этом правами интеллектуальной собственности на документацию, по логике вещей, будет обладать организация, разработавшая информационную модель.

Вертикаль ГИПа

Только после создания общего правового пространства будут созданы правовые условия для выстраивания вертикали в управлении всеми процессами работы над проектом. Сам термин «вертикаль» впервые прозвучал во вступительном слове заведующего кафедрой "Технологии и организация строительного производства" НИУ МГСУ, вице-президента НОПРИЗ Азария Лапидуса, который в этом году открывал первую секцию конференции.

По мнению Азария Лапидуса, главный инженер проекта, который организовывал разработку проектной документации, должен отвечать за подготовку рабочей и исполнительной документации. Проектная организация, в которой он работает, возможно, не будет выполнять рабочие чертежи, однако нести персональную ответственность за рабочую, а также  исполнительную документацию должен тот ГИП, который проходил экспертизу. Тогда появится ответственное лицо, которое будет отвечать за весь проект от начала до передачи объекта эксплуатирующей организации.  В Советском Союзе такая вертикаль существовала. И теперь необходимо выстраивать её заново.

Саморегулирование и экспертиза

Достаточно серьезные изменения предложено внести в градостроительное законодательство об экспертизе и саморегулировании.

Экспертиза также не должна завершаться оценкой соответствия проектной документации и охватывать «рабочку». Если, конечно, эти стадии разделены в процессе проектирования.  В любом случае эксперты должны нести ответственность именно за конечный результат, подчеркнул Анвар Шамузафаров. Если данная мера будет реализована, у заказчиков хотя бы появится возможность установить правдоподобную начальную максимальную цену контракта на производство СМР. И уже на этой основе можно будет вести серьезный разговор об ограничении демпинга.

Юридические лица – разработчики РД, по мнению президента НОПРИЗ, в обязательном порядке должны быть членами СРО. Соответственно, как минимум два инженера от них должны быть включены в Национальный реестр специалистов и проходить независимую оценку квалификации.

В целом речь идет о восстановлении требования к обязательному членству в СРО всех субподрядных организаций строительной сферы, выполняющих работы, которые оказывают влияние на безопасность ОКС.  Как сообщил руководитель СРО «Союзатомпроект» Виктор Опекунов, данное предложение звучало и в ходе заседания Общественного совета Ростехнадзора по итогам 2023 года. Участники совещания отметили, что квалификация субподрядных организаций никем не оценивается, они выходят на объекты непонятно с каким оборудованием и в конечном итоге оказываются виновниками тяжелых аварий и травматизма.

Потребуются коллективные усилия

Разумеется, для реализации всех предложенных мер потребуется консолидировать усилия  достаточно широкого круга участников. Ведь изменения необходимо вносить не только в Градкодекс, Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» и федеральный закон «Об архитектурной деятельности», но и в другие законодательные акты. Это Гражданский кодекс, Трудовой кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, федеральные законы о закупочной деятельности (44-ФЗ и 223-ФЗ), об организации страхового дела, об инвестиционной деятельности и др. Каждый из них относится к области регулирования определенного министерства, ведомства. Многие документы закреплены за конкретными парламентскими комитетами. Существуют профессиональные сообщества специалистов по отдельным отраслям права. И чтобы добиться желаемого результата, необходимо будет наладить эффективное межотраслевое и межведомственное взаимодействие на нескольких направлениях. Для нашей системы саморегулирования эта задача достаточно новая, но реализуемая. 

Юрий Васильев